1 ? 定義

總的來(lái)看主要有兩種理解：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。前者是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系；后者是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。筆者贊同后者。從嚴(yán)格意義上講，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)“首次流轉(zhuǎn)”，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到家用地。
雖然“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”都可以實(shí)現(xiàn)土地有償使用，但兩者間有著重要的區(qū)別：
（1）所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，這種分離與建設(shè)用地使用權(quán)的取得實(shí)質(zhì)上屬于同一過(guò)程，通常會(huì)涉及到土地用途的改變和土地利用規(guī)劃的實(shí)施。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉(zhuǎn)”中土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議，最終還要經(jīng)人民政府的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)是被動(dòng)的、形式上的，很難體現(xiàn)審批的真正意圖。在政府審批把關(guān)不嚴(yán)的情況下，很可能導(dǎo)致大量土地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的操作下涌入市場(chǎng)，耕地保護(hù)將更加艱難。而“再次流轉(zhuǎn)”僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般不涉及到農(nóng)地的轉(zhuǎn)用問(wèn)題和規(guī)劃的變更，也無(wú)需政府審批。以所謂的“首次流轉(zhuǎn)”獲得建設(shè)用地使用權(quán)的做法，實(shí)質(zhì)上是規(guī)避政府審批的非法占地行為。
（2）“首次流轉(zhuǎn)”主要發(fā)生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進(jìn)行。其結(jié)果通常是增加建設(shè)用地的供給總量，而不是提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率；而“再次流轉(zhuǎn)”是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地。
（3）“首次流轉(zhuǎn)”如果監(jiān)管不力，極易造成土地供給失控，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果；而“再次流轉(zhuǎn)”比較容易監(jiān)控，以通過(guò)流轉(zhuǎn)合同、土地使用權(quán)變更登記、稅收、價(jià)格等手段予以監(jiān)控。

基于上述區(qū)別，筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指存量建設(shè)用地使用權(quán)在集體建設(shè)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括土地所有者與土地使用者之間所謂的首次流轉(zhuǎn)。就像國(guó)有土地使用權(quán)出讓不同于轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中的發(fā)包不同于轉(zhuǎn)包一樣，它們遵循的是不同的規(guī)則，有不同條件和要求。準(zhǔn)確界定“流轉(zhuǎn)”的含義，對(duì)于我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，對(duì)于未來(lái)國(guó)家進(jìn)行土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，以及對(duì)于土地資源的合理利用與保護(hù)，都具有十分重要的意義。

2 ? 內(nèi)容

2.1 ? 使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體

集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體的建設(shè)用地，包括現(xiàn)實(shí)的已經(jīng)被土地使用者合法取得建設(shè)用地使用權(quán)的土地和已被土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃確定為建設(shè)用地的土地。由我國(guó)土地使用制度改革的目標(biāo)所決定，作為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體的應(yīng)該是前者而不是后者。近年來(lái)，不少試點(diǎn)地區(qū)都將后者列入集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，并以此為主進(jìn)行流轉(zhuǎn)。以四川省江油市四個(gè)鎮(zhèn)的試點(diǎn)情況為例：2000年底四個(gè)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集體土地建設(shè)用地共1414.25公頃。截至2003年6月底，實(shí)際已使用集體土地建設(shè)用地1120.65公頃，占土地利用總體規(guī)劃的79．24%；而現(xiàn)已使用的集體建設(shè)用地中實(shí)際發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的土地共207.32公頃，僅占已使用集體建設(shè)用地的18.5%。 [1]這是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。雖然在規(guī)劃用途上兩者都屬于建設(shè)用地，但兩者間有著重要區(qū)別：前者一般是土地使用權(quán)主體明確的、現(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地；后者通常是土地使用權(quán)主體尚未確定的、可能的建設(shè)用地。如果將后者作為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象，以流轉(zhuǎn)的方式來(lái)取得建設(shè)用地使用權(quán)，至少存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
（1）違反現(xiàn)行法律規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施規(guī)劃而將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”。其表明土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地，要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地，需要經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按土地利用年度計(jì)劃分批次批準(zhǔn)；而將規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)作為流轉(zhuǎn)的客體，以流轉(zhuǎn)方式來(lái)取得建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)質(zhì)上是提前用地，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，必然會(huì)對(duì)土地年度利用計(jì)劃的執(zhí)行產(chǎn)生巨大的沖擊。
（2）耕地保護(hù)將更加艱難。如果將規(guī)劃建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)對(duì)象、納入流轉(zhuǎn)范圍，大量非法用地行為便會(huì)在土地使用制度改革、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、增加農(nóng)民收人等口號(hào)下，名正言順地得以實(shí)施。在目前有關(guān)法律制度不完善的情況下，其結(jié)果必然是加快農(nóng)地向非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的速度，耕地保護(hù)將遇到更大的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地以“流轉(zhuǎn)”的名義提前變成了建設(shè)用地。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的日益增多，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái)，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財(cái)政或集體收人的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶(hù)的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 [2]在農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的同時(shí)，大量的耕地也變成了建設(shè)用地。
（3）在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，任何土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律后果都是土地使用權(quán)主體的變更，因此，作為流轉(zhuǎn)對(duì)象的土地使用權(quán)，應(yīng)該是由土地使用者依法享有的、權(quán)利主體明確的、依法可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。規(guī)劃建設(shè)用地尚不具備這些條件，土地使用權(quán)在法律上尚未被具體的土地使用者取得，土地使用權(quán)主體處于未知狀態(tài)，將無(wú)具體使用權(quán)人的土地作為流轉(zhuǎn)的客體，既無(wú)法律依據(jù)又缺理論基礎(chǔ)。
因此，今后國(guó)家在立法時(shí)應(yīng)將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象，限定在存量建設(shè)用地使用權(quán)的范圍，并對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象、范圍、條件和程序做出明確的規(guī)定，以規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為；而規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的取得，則應(yīng)按土地管理法的規(guī)定由有審批權(quán)的人民政府審批，批準(zhǔn)與否的決定因素應(yīng)是土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的要求，而非土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議。

2.2 ? 使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)為土地的使用者而非所有者。
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地使用者之間的交易，無(wú)論其采用何種形式，轉(zhuǎn)移的都是土地使用權(quán)。在現(xiàn)行土地制度下，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)一般都處于分離狀態(tài)，土地使用權(quán)的享有者通常是實(shí)際的土地使用者，因此，能夠作為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的應(yīng)該是集體建設(shè)用地使用權(quán)人和意向土地使用者。實(shí)踐中，不少地方將集體建設(shè)用地使用權(quán)主體擴(kuò)大到土地所有權(quán)人，并以規(guī)范性文件規(guī)定“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押或作價(jià)入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)”。這種將集體土地所有者作為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的做法，無(wú)疑擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)主體的范圍，客觀上為違法占用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為提供了依據(jù)和條件。
首先，集體所有的建設(shè)用地，通常是已經(jīng)政府批準(zhǔn)確定給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企、事業(yè)單位使用和村民住宅使用的土地。其有具體明確的土地使用權(quán)人，他們所享有的土地使用權(quán)受法律保護(hù)，土地所有者不能隨意收回再以流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)入市場(chǎng)；在土地使用權(quán)與所有權(quán)處于分離狀態(tài)的情況下，土地所有者（農(nóng)民集體）無(wú)論在法律上還是在事實(shí)上都不能成為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。其次，目前我國(guó)集體土地所有權(quán)主體是抽象的、法律上的權(quán)利主體，由其作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體客觀上難以操作，只能由村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)行為。在目前對(duì)土地經(jīng)營(yíng)管理者缺乏必要監(jiān)督機(jī)制的情況下，土地所有者在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益缺乏必要的保證。再次，雖然集體建設(shè)用地的所有者是農(nóng)民集體，但在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得和變更，從來(lái)就不是由土地所有者來(lái)決定的。由集體土地所有者作為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，實(shí)際上是為某些地方政府或其派出公司控制和操作土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
我國(guó)實(shí)行集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是通過(guò)市場(chǎng)配置資源，使利用效率較低的集體存量建設(shè)用地得到充分、合理的利用。因此，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)是建設(shè)用地的使用者，而不應(yīng)該是土地所有權(quán)人。

2.3 ? 使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益包括轉(zhuǎn)讓收益和土地增值收益。這筆收益如何分配是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)中的核心問(wèn)題，它關(guān)系到土地資源配置機(jī)制的形成以及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力。從理論上講，集體建設(shè)用地使用者作為土地使用權(quán)人，在自己不能有效利用土地的情況下，將土地使用權(quán)再讓渡給他人，從中獲得了土地收益，其自然是轉(zhuǎn)讓收益分配關(guān)系的參加者。土地所有者（農(nóng)民集體）在其土地所有權(quán)與使用權(quán)分離之后，并未喪失土地所有權(quán)，其當(dāng)然享有土地的收益權(quán)，也自然享有土地轉(zhuǎn)讓收益分配的參與權(quán)，并據(jù)此獲得應(yīng)得的收益。因此，集體土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系的參加者，主要是土地的所有者和土地的使用者。同時(shí)，由土地利用的特殊性所決定，土地增值收益的形成，主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投資、周邊環(huán)境改善以及規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果。就此而言，國(guó)家也應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與者，但其所得的土地收益應(yīng)以征收土地增值稅的形式取得（這屬于再分配的范疇）。因此，在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地收益分配關(guān)系的主體應(yīng)是土地所有者、使用者和國(guó)家。但從一些地方的試點(diǎn)方案來(lái)看，不少地方都將各級(jí)地方政府作為集體土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系的直接參與者。如有的地方要求“收取的土地流轉(zhuǎn)收益及土地增值收益，在土地所有者與鎮(zhèn)、區(qū)、市人民政府之間按2：5：2：1比例進(jìn)行分配”。 [3]國(guó)土資源部批準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)方案和管理辦法，雖然要求“對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益要嚴(yán)格按著5：4：1的比例進(jìn)行分配”， [4]但仍將“集體土地所有者、試點(diǎn)鎮(zhèn)、市縣政府”作為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參加者。諸如此類(lèi)的分配方式和分配比例，作為試點(diǎn)中的一種探索是可以理解的，但是作為未來(lái)制度建設(shè)的模式是不可取的。
首先，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一種交易行為，參與這種交易關(guān)系的主體只能是土地的權(quán)利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，沒(méi)有理由參加土地流轉(zhuǎn)收益的分配。即使像有些人所講的那樣政府作為投資者使土地增了值，也是其職責(zé)使然，而不應(yīng)成為參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的理由。其次，各級(jí)政府參與集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配，很可能導(dǎo)致土地供給失控并擾亂正常的市場(chǎng)秩序。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，目前集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是采用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（或投資公司）將土地使用權(quán)收購(gòu)，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，再將土地使用權(quán)出讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)讓?zhuān)┙o企業(yè)的方式；或者采取土地使用權(quán)租賃的方式，先由鎮(zhèn)政府、村與農(nóng)戶(hù)簽協(xié)議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（公司）與用地單位簽協(xié)議，基本上是基層政府在操縱主導(dǎo)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 [5]在這種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府所處的地位和所扮演的角色就決定了政府既是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，又是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受益者，流轉(zhuǎn)的土地越多，其收益越大，其后果可能是我們始料不及的。而國(guó)家以稅的形式對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行調(diào)控，可以規(guī)范市場(chǎng)秩序保證流轉(zhuǎn)收益的公平分配。
集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的核心，也是決定市場(chǎng)能否健康有序發(fā)展的關(guān)鍵，關(guān)系到集體建設(shè)用地的合理利用和耕地保護(hù)。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的設(shè)計(jì)一開(kāi)始就應(yīng)建立在公平、合理的基礎(chǔ)上，并按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。
對(duì)此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)予以高度重視，并盡快制定統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，對(duì)那些重要而具有普遍性的問(wèn)題做出明確的規(guī)定，以引導(dǎo)和規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，堵住“流轉(zhuǎn)”掩蓋下非法用地的漏洞，保證農(nóng)村土地市場(chǎng)健康發(fā)展和土地資源的合理利用。
隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的建立、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和土地使用制度改革的深入推進(jìn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，已不再是一個(gè)諱莫如深的概念，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份和城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已由自發(fā)、小規(guī)模出租房屋、場(chǎng)地等，逐步演變?yōu)橛薪M織、有規(guī)模、形式多樣的流轉(zhuǎn)。在基層，由于長(zhǎng)期以來(lái)一直執(zhí)行較為嚴(yán)格的土地用途管制制度，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，在一定程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和頻率，但毋庸諱言，在一些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還是時(shí)有發(fā)生，而且近幾年來(lái)有逐步上升的勢(shì)頭。那么如何從基層實(shí)際出發(fā)，采取切實(shí)可行的措施，正確引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，使之成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要手段呢？黨的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的重要論述無(wú)疑給我們吃了一顆“定心丸”，給了我們必要的政策依據(jù)。

3 ? 要求

3.1 ? 要明確流轉(zhuǎn)范圍

關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，目前主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。兩種觀點(diǎn)的矛盾是流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是否包括初次流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是存量與增量的問(wèn)題。所謂集體建設(shè)用地“首次流轉(zhuǎn)”，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。目前這種分離在“土地財(cái)政”以及片面追求政績(jī)觀的影響下，其結(jié)果通常是建設(shè)用地供給總量的增加，而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高。這種新增建設(shè)用地增加迅猛而存量建設(shè)用地使用效率挖潛不明顯的結(jié)果顯然不是我們的目標(biāo)訴求。而“再次流轉(zhuǎn)”則僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地。也就是說(shuō)，“首次流轉(zhuǎn)”極易造成土地供給失控和耕地的減少，而“再次流轉(zhuǎn)”則明顯比較容易監(jiān)控，而且存量建設(shè)用地將向更加合理、集約、高效的利用方式流轉(zhuǎn)，這顯然是符合我們制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)訴求的。所以在當(dāng)前情況下，本著平穩(wěn)推進(jìn)、循序漸進(jìn)的原則，我們應(yīng)該把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在存量的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，待日后時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)一步推進(jìn)也未為晚也。
要合理分配土地流轉(zhuǎn)收益
收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否健康推進(jìn)的關(guān)鍵，各地有不同做法。如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市之間按2∶5∶2∶1進(jìn)行分配。而浙江湖州則按“誰(shuí)所有誰(shuí)收益的原則分配，土地管理部門(mén)收取5%的手續(xù)費(fèi)”的分配辦法。從理論上說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要由三部分構(gòu)成：一是所有者對(duì)土地的壟斷，即壟斷地租；二是勞動(dòng)和資本投入所產(chǎn)生的成本地租；三是投資環(huán)境所產(chǎn)生的級(jí)差地租。在土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，土地使用者要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，政府的這部分投入已有了回報(bào)，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，應(yīng)按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與的原則，確立分配比例和額度。

3.2 ? 推進(jìn)配套改革

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式等一系列制度的改革，需要一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)，一點(diǎn)一滴去完善。
（1）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系
明晰的產(chǎn)權(quán)界定是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界定不清、權(quán)利設(shè)置不完整以及權(quán)利內(nèi)容不全，從根本上限制了集體對(duì)其所擁有的土地所有權(quán)行使設(shè)定權(quán)利。因此，依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書(shū)，是保障產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證步伐。通過(guò)發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉(zhuǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)集體土地使用權(quán)登記工作和信息公開(kāi)制度建設(shè)。
（2）完善價(jià)格形成機(jī)制
在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對(duì)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，一方面可以為集體土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展提供地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和宏觀導(dǎo)向；另一方面也是實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費(fèi)的基礎(chǔ)。當(dāng)前集體土地市場(chǎng)正處于蕷步階段，有意識(shí)的根據(jù)當(dāng)前國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的建立創(chuàng)造條件是當(dāng)前準(zhǔn)備工作必不可少的內(nèi)容，同時(shí)也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求。因此，要在總結(jié)現(xiàn)有估價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)前國(guó)有建設(shè)用地定級(jí)估價(jià)技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應(yīng)的估價(jià)規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由具備資質(zhì)的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定。對(duì)于不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)區(qū)別對(duì)待。
（3）加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃
土地用途管制是為了保護(hù)土地資源和耕地，國(guó)家以管理者身份對(duì)土地采取保護(hù)性措施而行使的一項(xiàng)管理職能。但農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點(diǎn)多面廣，土地管理部門(mén)往往無(wú)力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。所以嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量因市場(chǎng)的開(kāi)放而驟增無(wú)疑是需要解決的首要問(wèn)題。這就需要我們土地管理部門(mén)在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時(shí)，必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實(shí)施，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實(shí)。
（4）改革完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管體系
在這方面，一是要建立完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招、拍、掛制度，集體建設(shè)用地凡是用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，要求在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前必須由土地所有權(quán)單位召開(kāi)村民代表大會(huì)或股東代表大會(huì)，經(jīng)2/3以上代表同意并形成決議后，方可辦理。三是對(duì)各類(lèi)違法違規(guī)形成的集體建設(shè)用地要進(jìn)行清理和處理，嚴(yán)格限定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。只有符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭(zhēng)議的集體建設(shè)用地，才能經(jīng)交易許可后依法流轉(zhuǎn)。不符合條件的違法違規(guī)用地、用地手續(xù)不全的用地、不符合規(guī)劃的用地等，在進(jìn)行處理前一概不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。
除此之外，還需要農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)積極配合對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的合法、合理使用進(jìn)行監(jiān)督，民政部門(mén)要進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須調(diào)動(dòng)各方面的力量，正確引導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范，才能促使其依法流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供強(qiáng)有力的發(fā)展后勁。
集體土地流轉(zhuǎn)：把好用途管制關(guān)-----我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)研 集體改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的加速流轉(zhuǎn)、合理利用和配置好農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，對(duì)于支持和推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及加快新農(nóng)村建設(shè)將發(fā)揮重要的支撐作用。黨的十七屆三中全會(huì)后，各地將推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。為全面深入地了解農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本情況及現(xiàn)存問(wèn)題，更好地為我國(guó)土地制度改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心分別對(duì)南方地區(qū)的廣州市、深圳市，中部地區(qū)代表省份河南省的鄭州、洛陽(yáng)兩市、河北省的石家莊市，北方地區(qū)北京和吉林的長(zhǎng)春市，以及作為我國(guó)未來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化典型試點(diǎn)區(qū)域天津市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行了調(diào)研。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況天津市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式最突出的特點(diǎn)是通過(guò)集體建設(shè)用地國(guó)有化的模式進(jìn)行區(qū)域建設(shè)和開(kāi)發(fā)。
在2006年3月發(fā)布的《國(guó)家“十一五”規(guī)劃》中，明確提出推進(jìn)天津市濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)，由此掀起了濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的大潮。天津市濱海新區(qū)為加快發(fā)展積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，已于2006年向國(guó)土資源部上報(bào)試點(diǎn)方案，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 天津農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式具體是通過(guò)農(nóng)民宅基地?fù)Q房和土地置換的形式進(jìn)行的。這種流轉(zhuǎn)模式需要解決的兩大關(guān)鍵性問(wèn)題是：資金和土地。天津市具體的解決方法是：農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實(shí)現(xiàn)土地置換；同時(shí)以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開(kāi)發(fā)銀行貸款。 從調(diào)研中了解到，華明鎮(zhèn)現(xiàn)有12個(gè)村已經(jīng)完成搬遷，并建立華明示范鎮(zhèn)。農(nóng)民人均置換面積為30平方米，5年之后可以出租出售。按照標(biāo)準(zhǔn)置換的住房不用自己掏錢(qián)。華明示范鎮(zhèn)作為天津市土地流轉(zhuǎn)的主要試點(diǎn)單位，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不僅很好地解決了農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，而且通過(guò)國(guó)有化的土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。華明鎮(zhèn)現(xiàn)有面積8.5平方公里，人口10萬(wàn)人，包含有4個(gè)區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)主要用于招商引資，發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，面積296.3公頃，建筑面積237萬(wàn)平方米。居住區(qū)面積233.3公頃，建筑面積156萬(wàn)平方米。商品住宅區(qū)面積192.2公頃，建筑面積144萬(wàn)平方米。商務(wù)區(qū)主要進(jìn)行第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)，面積132.3公頃，建筑面積110萬(wàn)平方米。在原有宅基地上復(fù)耕240公頃，占應(yīng)該完成復(fù)耕任務(wù)的56.2%。 這種模式有一定的特殊性，就是天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)展的機(jī)遇導(dǎo)致地區(qū)建設(shè)用地升值空間大，升值部分可以用來(lái)給農(nóng)民建筑住房。另外可以把自然村向一地集中，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)化規(guī)劃，很多自然村即將撤銷(xiāo)，剩余土地用于復(fù)耕或開(kāi)發(fā)。在拆遷之前，已經(jīng)有相當(dāng)一部分農(nóng)民不再依靠種地為生，區(qū)域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速，可以為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化提供就業(yè)保障。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)并不適合此種模式。 除天津以外，此次調(diào)研的北方諸省市的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況主要是以基層“農(nóng)村集體組織”為主導(dǎo)的模式。通過(guò)在北京周邊區(qū)縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)研，可以得出一個(gè)基本的結(jié)論：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的潛在收益使農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分是“土地出租”進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)，另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)。 農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)用于“土地出租”，比較典型的是北京懷柔大中富樂(lè)的集體土地和廠(chǎng)房“聯(lián)合出租”、通州小堡村農(nóng)村集體土地“反租倒包”、昌平區(qū)鄭各莊的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等形式。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的另外一種狀況，就是農(nóng)村集體組織主導(dǎo)的“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)。 在河北省石家莊市西古城村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)接合部小產(chǎn)權(quán)房一般由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，以“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”、“新農(nóng)村建設(shè)”等名義，利用存量宅基地或集體建設(shè)用地建設(shè)住房，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住需求后，將其余部分進(jìn)行銷(xiāo)售。所獲收益歸集體所有，向村民分紅。在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)過(guò)程中村委會(huì)發(fā)揮著極其重要的作用。村委會(huì)進(jìn)行土地供應(yīng)，并作為農(nóng)村集體土地的代言人與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者進(jìn)行談判和交易。 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于廣東等南方地區(qū)的省份的土地較為稀缺，同時(shí)南方地區(qū)已經(jīng)較早地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民的收入較高，因此南方地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和北方相比有其鮮明的特色，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要以“農(nóng)戶(hù)”為主導(dǎo)。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)(包括宅基地開(kāi)發(fā))已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收的新途徑。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民稱(chēng)，他們從改革開(kāi)放前“種地”到改革開(kāi)放初期“種工廠(chǎng)”，現(xiàn)在已經(jīng)過(guò)渡到“種房”。由于城鄉(xiāng)接合部土地的巨大增值收益和目前城鄉(xiāng)土地管理制度二者的矛盾，導(dǎo)致規(guī)模巨大的宅基地和私有房屋的隱形交易，非本村村民私下購(gòu)買(mǎi)村民宅基地房屋或向村組購(gòu)買(mǎi)集體土地后自建樓房出租出售的現(xiàn)象比較頻繁。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及原因 由地方政府和村集體主導(dǎo)的利益模式，導(dǎo)致農(nóng)村土地用途管制失靈。 雖然國(guó)務(wù)院從“8·31”大限以來(lái)，相繼出臺(tái)了一系列土地監(jiān)管的文件，但是集體土地用途管制的問(wèn)題依然沒(méi)有很好地解決。
符合用途管制要求的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的額度并不大，“以租代征”逃避用途管制而形成的集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題十分嚴(yán)重。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是土地的工業(yè)用途和農(nóng)業(yè)用途之間存在巨大的利益差別，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)所致。這種現(xiàn)象大量存在，其影響也是非常嚴(yán)重的。“以租代征”扭曲了“集體土地流轉(zhuǎn)”的本來(lái)意義，對(duì)農(nóng)村耕地保護(hù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，如何處理好土地用途管制下的耕地保護(hù)與因地制宜發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)二者的關(guān)系是需要進(jìn)一步探索的問(wèn)題。 城鄉(xiāng)二元土地管理制度造成農(nóng)村建設(shè)用地和國(guó)有土地身份不平等。 農(nóng)村集體建設(shè)用地身份地位的不平等，阻礙了土地功能的擴(kuò)展和土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)才能使用農(nóng)民集體土地。法律長(zhǎng)期以來(lái)不是從土地用途上對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，而是從土地產(chǎn)權(quán)形式上對(duì)土地進(jìn)行限制。由于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，城市和農(nóng)村的界限從地理上已經(jīng)不能?chē)?yán)格區(qū)分，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展。 城鄉(xiāng)二元的土地管理制度從某種程度上加速了地方政府和農(nóng)村基層組織對(duì)土地的“掠奪性”開(kāi)發(fā)。農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地權(quán)利的不平等突出表現(xiàn)在城市國(guó)有建設(shè)用地具備完整的資產(chǎn)性功能，可以進(jìn)行抵押、融資；而農(nóng)村建設(shè)用地從某種程度上僅具有使用功能，而不具有資產(chǎn)功能。正是基于這種產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置的不對(duì)稱(chēng)，形成了“兩種產(chǎn)權(quán)，兩個(gè)市場(chǎng)”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)不統(tǒng)一，同地不同價(jià)。這種狀況不利于土地資源的集約使用和優(yōu)化配置。 國(guó)家有關(guān)土地制度的法律體系不完善，上位法與下位法之間、中央政府與地方政府的法規(guī)之間，存在著諸多矛盾。 首先，《憲法》中有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制二元結(jié)構(gòu)的規(guī)定與公益性征地的規(guī)定之間存在著二律背反：一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為來(lái)滿(mǎn)足；而另一方面，《憲法》又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿(mǎn)足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿(mǎn)足前一種要求。　由此，一方面造成政府的征地范圍過(guò)寬，其中大多屬于違憲行為，另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有土地同地不同權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場(chǎng)，以至于所有試點(diǎn)單位及地方政府出臺(tái)的法規(guī)都在一定程度上與《憲法》相抵觸。其次，《物權(quán)法》賦予國(guó)有土地與集體土地同等的市場(chǎng)主體地位，而《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》則對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)及其交易行為給予了過(guò)多的限制。 上述問(wèn)題的存在影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利實(shí)施。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議黨的十七屆三中全會(huì)在我國(guó)改革開(kāi)放30年之際，再次以重大決議的形式提出了解決農(nóng)村問(wèn)題的重要性，其中指出最根本的問(wèn)題是大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度建設(shè)的核心，也是關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的根本因素之一。根據(jù)調(diào)研，我們認(rèn)為今后我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問(wèn)題。 在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國(guó)有土地和農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)、同價(jià)。 實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)土地的二元管制并沒(méi)有達(dá)到合理有效地利用農(nóng)村土地的政策目標(biāo)，相反，由于土地的二元管制導(dǎo)致農(nóng)村土地資源在市場(chǎng)利益的誘導(dǎo)下被濫用。國(guó)有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國(guó)的城市化建設(shè)，能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，形成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時(shí)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，即城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等是根本。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，在農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的原則下，搞好農(nóng)村建設(shè)用地作為“不動(dòng)產(chǎn)”的確權(quán)、登記制度。黨的十七屆三中全會(huì)在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了巨大的制度突破，決議提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。在同權(quán)同價(jià)的市場(chǎng)交易規(guī)則下，作為工業(yè)開(kāi)發(fā)的農(nóng)村建設(shè)用地的土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國(guó)的工業(yè)企業(yè)擺脫低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式，走創(chuàng)新性道路。同時(shí)，城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的同權(quán)同價(jià)，有助于農(nóng)村建設(shè)用地土地功能的拓展，通過(guò)建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體土地和國(guó)有土地相同的土地市場(chǎng)環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動(dòng)機(jī)制。 進(jìn)一步嚴(yán)格強(qiáng)化中央對(duì)土地用途的宏觀管理。
中央今后的土地政策要進(jìn)一步深化對(duì)土地用途的監(jiān)管，堅(jiān)決制止地方政府和基層組織隨意變更土地用途的行為。第一，自上而下的管理。實(shí)行更加嚴(yán)格的土地用途管制，避免地方政府通過(guò)“以租代征”形式逃避集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“用途管制”、私自轉(zhuǎn)用大量耕地的違法行為發(fā)生。對(duì)于在集體農(nóng)用地上違法興建的小產(chǎn)權(quán)房，要嚴(yán)厲禁止并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。第二，自下而上的管理。通過(guò)提高征地成本，來(lái)遏制地方政府的土地需求。十七屆三中全會(huì)提出的“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障”，將會(huì)有效地遏制地方政府的征地行為、賣(mài)地行為和土地財(cái)政。 盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)。 根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的精神，建議修改《物權(quán)法》，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以抵押權(quán)能，從而提高農(nóng)民的融資能力，擴(kuò)大其財(cái)產(chǎn)收入的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民承包土地的長(zhǎng)期行為。修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，取消其中對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的諸多限制，從而使下位法與上位法一致起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地依法有序地進(jìn)入市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)：把好用途管制關(guān)

4 ? 指導(dǎo)性文件

多年來(lái)，全市各級(jí)黨委和政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策，不斷穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。從全市情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)及流轉(zhuǎn)工作符合國(guó)家的法律法規(guī)和政策，是穩(wěn)定、健康的，但在完善管理、規(guī)范流轉(zhuǎn)和加強(qiáng)服務(wù)等方面還存在一些需要解決的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令)等法律法規(guī)和政策，現(xiàn)就規(guī)范本市依法確權(quán)到戶(hù)的農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn))工作提出如下意見(jiàn)：

4.1 ? 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

(一)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。各區(qū)(縣)要認(rèn)真對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)和政策，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。依法應(yīng)確權(quán)的土地都要納入確權(quán)范圍并確權(quán)到戶(hù)。確權(quán)確地的，要全部發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，嚴(yán)格做到承包地塊、面積、合同和證書(shū)“四到戶(hù)”;確權(quán)確利的，要簽訂確利合同并將土地確權(quán)證書(shū)發(fā)放到戶(hù);確權(quán)確股的，要將土地確權(quán)證書(shū)發(fā)放到戶(hù)。
(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的性質(zhì)和用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。要妥善處理好近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，嚴(yán)格遵守農(nóng)地農(nóng)用原則，嚴(yán)禁從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為發(fā)生。
(三)合理確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限應(yīng)當(dāng)尊重流轉(zhuǎn)雙方的意愿，根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的使用情況由雙方協(xié)商確定，但不得超過(guò)原承包合同的剩余期限。原則上，對(duì)流轉(zhuǎn)后用于普通農(nóng)作物種植等投入較小的土地，流轉(zhuǎn)期限不宜過(guò)長(zhǎng);對(duì)流轉(zhuǎn)后用于發(fā)展林果業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等投入較大的土地，流轉(zhuǎn)期限可以適當(dāng)延長(zhǎng)。采取出租方式流轉(zhuǎn)的，租賃合同期限要遵照《合同法》的規(guī)定，不得超過(guò)20年。租賃期間屆滿(mǎn)，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起仍不得超過(guò)20年。
(四)必須保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益。土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)根據(jù)土地質(zhì)量、產(chǎn)出水平和物價(jià)變動(dòng)等因素，合理確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。流轉(zhuǎn)期限超過(guò)5年的，應(yīng)當(dāng)建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)對(duì)各種政策性補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)后地上物權(quán)屬及補(bǔ)償辦法、土地征占應(yīng)得補(bǔ)償?shù)臍w屬等作出明確約定。確權(quán)確地到戶(hù)后流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶(hù)所有;確權(quán)確利和確權(quán)確股流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體的，土地收益要單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算、專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，并嚴(yán)格履行民主程序，合理分配土地收益，確保及時(shí)、足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶(hù)。
(五)依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。承包方采取轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)發(fā)包方備案;采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，受讓方要與發(fā)包方重新簽訂承包合同，及時(shí)辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬變更手續(xù);采取互換方式流轉(zhuǎn)，雙方當(dāng)事人應(yīng)到村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理承包合同、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)變更及備案手續(xù)。承包方自愿委托他人(包括各類(lèi)組織和個(gè)人)流轉(zhuǎn)其承包土地的，應(yīng)當(dāng)由承包方出具《北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同(示范文本)》中統(tǒng)一制定的書(shū)面委托書(shū)。沒(méi)有承包方的書(shū)面委托，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的承包土地。
(六)健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。土地流轉(zhuǎn)受讓方以轉(zhuǎn)包、出租方式取得的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原承包方書(shū)面同意，并辦理流轉(zhuǎn)備案手續(xù)。企業(yè)或個(gè)人等經(jīng)營(yíng)者與村集體簽訂非家庭承包或流轉(zhuǎn)合同的，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，不得私自進(jìn)行流轉(zhuǎn);如需進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面申請(qǐng)。集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)確權(quán)確利和確權(quán)確股土地的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)民主討論決定并進(jìn)行公示。流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人的，經(jīng)民主決策后報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。
(七)全面推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。除代耕期不足1年不需簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同外，所有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都必須依法簽訂書(shū)面合同。過(guò)去沒(méi)有簽訂合同的，相關(guān)當(dāng)事人要按全市統(tǒng)一規(guī)范的合同文本進(jìn)行補(bǔ)簽;已經(jīng)簽訂流轉(zhuǎn)合同雙方無(wú)異議的，維持原合同不變。流轉(zhuǎn)合同的簽訂要在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督下，由流轉(zhuǎn)雙方在村集體經(jīng)濟(jì)組織集中完成，特殊情況下可在其他地點(diǎn)完成，但要做到合同的簽訂、備案在同一地點(diǎn)一次完成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份;發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)各備案一份。

4.2 ? 全面做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作

(八)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)。要結(jié)合本地實(shí)際情況，依托農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，并充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，逐步建立健全區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)的法律宣傳、政策咨詢(xún)、流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂指導(dǎo)、矛盾糾紛調(diào)處和檔案管理等系列服務(wù)。
(九)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)水平。要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方需要，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，不斷健全和完善流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)功能，認(rèn)真維護(hù)好、管理好、利用好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。本市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出信息要全部通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布，同時(shí)，要進(jìn)一步提高全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同登記、備案和統(tǒng)計(jì)分析的信息化管理水平，及時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，匯總農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)。要充分利用信息平臺(tái)，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，交流典型經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息化服務(wù)水平。
(十)探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和分析，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)等多種途徑和方式，向廣大農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息。有條件的區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可根據(jù)本地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、土地質(zhì)量、土地產(chǎn)出率等因素，探索開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估工作，建立健全本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)公平、合理的價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方利益，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
(十一)做好農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)合同備案和檔案管理工作。要切實(shí)加強(qiáng)管理，建立健全農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)備案制度，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。當(dāng)事人采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)要求登記的，區(qū)(縣)農(nóng)村土地承包登記管理部門(mén)要及時(shí)予以登記，并變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行合同備案;對(duì)采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理土地承包合同變更手續(xù)并備案。同時(shí)，要認(rèn)真清理、規(guī)范整理，建立健全農(nóng)村土地承包臺(tái)賬和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，加強(qiáng)合同檔案管理，切實(shí)管好農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)檔案資料。
(十二)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作。認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，按照鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障的總體要求，依法建立健全農(nóng)村土地承包仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)，完善調(diào)解仲裁程序、調(diào)解仲裁方法和調(diào)解仲裁制度，依法開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作。農(nóng)村土地承包仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、政府法制、司法、信訪(fǎng)等部門(mén)的溝通協(xié)作，建立起多部門(mén)協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題的工作溝通機(jī)制，健全包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法、信訪(fǎng)等多渠道調(diào)處糾紛的工作機(jī)制，暢通農(nóng)戶(hù)訴求渠道，提高調(diào)處糾紛能力。