1 ? 深圳土地制度改革變遷實(shí)錄

　　在實(shí)用主義的基礎(chǔ)上，40年來的中國改革強(qiáng)調(diào)“以增量消化存量，在發(fā)展中解決問題”?！翱焖侔l(fā)展”無疑是深圳的最高綱領(lǐng)。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發(fā)展的過程中，一些問題會得到解決，另一些問題則會被掩蓋住。當(dāng)發(fā)展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問題”。

? ? ? ? 從這個角度看，所謂歷史遺留問題，不過是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發(fā)展的成果，而潮退之后，則必須面對留下的問題。

? ? ? ? 伴隨著深圳快速發(fā)展的土地遺留問題，集中體現(xiàn)在天量的“違法建筑”上。根據(jù)深圳的統(tǒng)計(jì)資料，（2012年）深圳共有61萬棟建筑，其中違法建筑30多萬棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。

為數(shù)眾多的“違法建筑”

? ? ? ? “違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來違？這“法”合理嗎？這個困惑迫使我們逆時間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。

? ? ? ? 深圳建房的第一個高潮，發(fā)生在改革開放之初。當(dāng)時香港等地的外商因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移紛紛把工廠轉(zhuǎn)移到深圳，深圳市委1980年321號文和1981年11號文要求把“三來一補(bǔ)”（來料、來樣加工、來件裝配，以及補(bǔ)償貿(mào)易）工廠引到寶安等地，并把審批權(quán)下放給寶安縣政府。然而寶安縣財政拮據(jù)，無力提供配套廠房和宿舍。農(nóng)村社隊(duì)響應(yīng)號召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對外商的吸引力。

? ? ? ? 深圳建房的第二個高潮，發(fā)生在1986年。省政府批準(zhǔn)寶安縣為珠江三角洲衛(wèi)星鎮(zhèn)，享受政策優(yōu)惠，工商業(yè)和住宅用地需求大增。國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1985年10月印發(fā)的《村鎮(zhèn)建設(shè)暫行規(guī)定》：“村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅，報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府批準(zhǔn)，建設(shè)主管部門核發(fā)準(zhǔn)建證件”。寶安縣國土局1987年37號文規(guī)定：“凡是使用耕地都要報縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地及其他土地由鎮(zhèn)人民政府審批”。根據(jù)這些政策，鎮(zhèn)政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領(lǐng)證，籌錢建房，掀起了建房的第二個高潮。

? ? ? ? 深圳建房的第三個高潮，發(fā)生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊(duì)為適應(yīng)招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當(dāng)時受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。

? ? ? ? 這三波建房潮，都是在深圳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)生的，換言之，這些后來被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設(shè)區(qū)后，特區(qū)外村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批的權(quán)利被上收到市國土規(guī)劃部門，政策從寬變嚴(yán)，但新規(guī)定遲遲未能下達(dá)。新規(guī)下達(dá)以后，規(guī)定禁建、限建的地段，本來就存在的建筑，后來也被認(rèn)定違法建筑。而新規(guī)定允許建房的地段，近20年來極少獲準(zhǔn)建房，期間的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。

? ? ? ? 而2004年的特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)，是催生“違法建筑”的又一個重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》（簡稱《意見》），把特區(qū)外390萬畝耕地全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲備用地，每畝平均補(bǔ)償最高僅有2.4萬元，且沒有留下發(fā)展用地。廣東全省征地按10％比例返還發(fā)展用地，而深圳轉(zhuǎn)地僅返還5％，而且從已建成區(qū)扣還，大部分村實(shí)際返還土地為零。這種情況下，農(nóng)民既沒有耕地，也沒有發(fā)展用地，政府儲備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發(fā)了又一個搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補(bǔ)償，無社保，無發(fā)展用地，短視下的與民爭利，又“逼”出大片的“違法建筑”。

? ? ? ? 另外，生態(tài)控制線劃定的不盡合理，也是產(chǎn)生“違法建筑”的一個原因。建立生態(tài)控制線本身是科學(xué)發(fā)展、美化城鄉(xiāng)的需要，但是亂劃生態(tài)控制線，則會產(chǎn)生問題。比如，生態(tài)控制線內(nèi)本來存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規(guī)定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費(fèi)用和賠償，卻無人搭理。而且，外商不愿租用線內(nèi)廠房，導(dǎo)致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。

? ? ? ? 這樣看來，如此天量的“違法建筑”，除了政策設(shè)計(jì)不盡合理、執(zhí)行不到位的因素外，至少有四個部分值得商榷：（1）歷史上快速發(fā)展時期允許建設(shè)，后來法規(guī)從嚴(yán)而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設(shè)區(qū)之后，極少批準(zhǔn)建房，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求之間形成張力，村民順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉(zhuǎn)地時，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，社保沒有到位，也沒有留下發(fā)展用地，政府與村民的利益分享劃分不當(dāng)，逼出來一大批搶建的違法建筑；（4）生態(tài)控制線脫離實(shí)際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。

? ? ? ? 對于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”。深圳要名正言順的在現(xiàn)代法治的軌道上再出發(fā)，就必須面對和解決這些問題。

歷史遺留問題的根源：二元土地制度
　　仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的國有、集體土地二元制度。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質(zhì)——這種土地市場的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲。

? ? ? ? 仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的土地二元制度?！吨腥A人民共和國憲法》（1982）第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，法律規(guī)定屬于國家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這些規(guī)定，是現(xiàn)行國有、集體兩種土地所有制的憲法基礎(chǔ)。

? ? ? ? 倘若這兩種土地享有同等的權(quán)利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會造成問題，但是事實(shí)并不如此。憲法第10條關(guān)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要“依照法律的規(guī)定”是現(xiàn)行土地制度的一個要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權(quán)國務(wù)院制定國有和集體土地出讓的具體執(zhí)行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國務(wù)院在1990年出臺城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒有出臺農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的有關(guān)條例，導(dǎo)致農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實(shí)中無法可依，因而不能轉(zhuǎn)讓。

? ? ? ? 此外，在現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》中，對集體土地流轉(zhuǎn)依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規(guī)定：

第二條 任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。
第四條 國家實(shí)行土地用途管制制度。
第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
第四十三條 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。

? ? ? ? 這一系列規(guī)定，猶如一套組合拳，對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)施加了多重限制，實(shí)際上形成了城市、農(nóng)村二元的土地制度。農(nóng)村的土地，不管是農(nóng)用地還是非農(nóng)用地，不經(jīng)過征地程序轉(zhuǎn)為國家所有，是不能成為城市建設(shè)用地的。具體而言，農(nóng)村集體土地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、和農(nóng)村公用事業(yè)用地外，都是耕地；而且，農(nóng)村集體土地不能用來進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須先征為國家所有。這樣，“國家”就成為城市土地的唯一供應(yīng)方，壟斷國有建設(shè)用地一級供應(yīng)市場。

? ? ? ? 倘若農(nóng)村土地沒有明顯的更高利用價值，這種限制也不會造成太大損失或扭曲，改革開放前，甚至本世紀(jì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以前，大概都是這種情形?？墒窃诔鞘谢铀?，城市地價快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國家”是城市土地的唯一合法供應(yīng)方，“國家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農(nóng)村集體雖然占有大量土地，但是無法通過直接出讓土地使用權(quán)而獲得城市化帶來的土地增值收益。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質(zhì)。這

? ? ? ? 這種“惟有國家化，才能市場化”的做法，極大降低了土地市場和土地利用效率。比方說，地方政府對于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標(biāo)的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關(guān)。地價的本質(zhì)是租金，而非直接的價值創(chuàng)造。當(dāng)一個經(jīng)濟(jì)中如此之大的資源總量進(jìn)入尋租而非生產(chǎn)，如此之多的企業(yè)被租金誘惑之下而進(jìn)入土地“開發(fā)”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見的社會福利損失，更可能導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲，最終累積成巨大的社會風(fēng)險。

? ? ? ? 以深圳2004年的城市化轉(zhuǎn)地為例，表面上是把所有農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有城市土地，消滅了城鄉(xiāng)二元土地制度。但是實(shí)際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農(nóng)村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國家化，才能市場化的思路并沒有改變，消滅了舊的城鄉(xiāng)二元制度的同時，產(chǎn)生了新的城鄉(xiāng)二元制度。

? ? ? ? 而且，由于轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償太低，只是按照原用途補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償只有12000－24000元，也沒有留下村集體發(fā)展用地，答應(yīng)的社保也沒有很好落實(shí)，農(nóng)村集體村民利益得不到保障，不得不通過“種房保地”繼續(xù)實(shí)際占有原農(nóng)村集體的土地，在城市土地內(nèi)部形成了“合法的國有土地”和“違法的占用土地”兩種形態(tài)。換句話說，舊的城鄉(xiāng)二元土地制度換了一種形態(tài)繼續(xù)存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉(zhuǎn)地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經(jīng)過國土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對原村民實(shí)際上施加的約束。

? ? ? ? 不破除二元土地制度，就難以建設(shè)高效的、現(xiàn)代化的城市。原農(nóng)村集體居民實(shí)際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進(jìn)入合法土地市場流轉(zhuǎn)，無法進(jìn)行有效配置，無法實(shí)現(xiàn)融資等高級要素功能，政府也難以進(jìn)行合理規(guī)劃，充分地利用地租規(guī)律，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，合理高效利用城市空間資源，推動經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

是問題也是機(jī)會：要“地”還是要“城”？
　　在90年代到2000年代初工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場所，也是為政府找稅收。但是時代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變——中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來中國發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。

? ? ? ? 深圳的土地問題，歸根到底是我國土地二元制度的問題。這些歷史遺留問題，是我國漸進(jìn)式的改革中妥協(xié)的產(chǎn)物，不僅在土地制度中存在，在社會政治、經(jīng)濟(jì)體制的各個方面都廣泛存在。這些問題，一方面后續(xù)發(fā)展的障礙，但是另一方面也是進(jìn)一步改革的機(jī)會或者著力點(diǎn)。

? ? ? ? 思路決定出路，改革需要先有一個清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經(jīng)歷了從要“錢”到要“地”的轉(zhuǎn)變，這在當(dāng)時的歷史條件下，標(biāo)志著我們告別了“資金匱乏”的時代?，F(xiàn)在的問題是，過了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發(fā)展的最優(yōu)解嗎？

? ? ? ? 在工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀(jì)初期，這都是符合當(dāng)時的發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)形勢的。但是時代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變，中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來中國發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。

“城中村”

? ? ? ? 那么“城”該怎么要呢？城市的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，離不開人才的引進(jìn)，因此離不開土地。而土地資源的合理配置、科學(xué)規(guī)劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度作為保障，即土地的“確權(quán)”。

? ? ? ? 合理的確權(quán)思路，應(yīng)該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點(diǎn)，農(nóng)民交一部分土地給政府，相當(dāng)于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，而政府利用得來的土地建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，美化城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。與此同時，政府要為村民余下的土地提供法律保護(hù)和公共服務(wù)，并從其工商業(yè)生產(chǎn)中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)現(xiàn)代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡要概括，就是“確權(quán)要交地，征地要留地”。

? ? ? ? 面對著天量的“違法建筑”，面對著改革和發(fā)展中遺留下來的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風(fēng)口之上，以土地確權(quán)為核心，加速現(xiàn)代化城市進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)升級。

2 ? 深圳市土地管理制度改革總體方案

中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實(shí)施方案（2012～2015年）》的通知
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各區(qū)委、區(qū)政府，各新區(qū)黨工委、管委會，市委各部委辦，市直各單位，市各人民團(tuán)體，中直和各省（區(qū)）市駐深各單位，市屬各企業(yè)：
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　　《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實(shí)施方案（2012～2015年）》已經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
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　　中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳
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　　二〇一二年五月八日
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　　《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實(shí)施方案（2012～2015年）
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　　國土資源部和廣東省政府共同批準(zhǔn)實(shí)施的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），是國家在新的歷史時期深化土地管理制度改革的重大戰(zhàn)略部署，是我市全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會上重要講話精神，以及《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》的重要舉措，對于我市率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升城市發(fā)展質(zhì)量、加快現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市建設(shè)具有重要意義。為貫徹實(shí)施《總體方案》，進(jìn)一步推動土地管理制度改革，特制定本實(shí)施方案。
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　　一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)
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　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照國家深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則，重點(diǎn)圍繞存量土地循環(huán)高效利用，進(jìn)一步解放思想、改革創(chuàng)新，探索建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推動城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。
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　?。ǘ┕ぷ髂繕?biāo)。根據(jù)《總體方案》提出的目標(biāo)和要求，聚焦完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)土地市場化建設(shè)、增強(qiáng)土地科學(xué)調(diào)控能力、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制、完善土地管理法治環(huán)境等五大方面，通過“總體方案—近期實(shí)施方案—年度改革計(jì)劃”滾動實(shí)施，力爭“十二五”期末，改革試點(diǎn)取得重大突破，實(shí)現(xiàn)全市土地基本納入規(guī)范的土地管理框架，形成健康有序的土地交易市場，土地產(chǎn)權(quán)基本明晰，土地二次開發(fā)利用成為支撐城市發(fā)展的有效手段，土地集約集聚利用水平大幅提升，經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化水平顯著提升。
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　　二、工作組織
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　?。ㄒ唬┦型恋毓芾碇贫雀母镱I(lǐng)導(dǎo)小組。
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　　為保證土地管理制度改革工作的有序推進(jìn)，市委、市政府成立市土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在國土資源部、廣東省政府共同指導(dǎo)下，統(tǒng)籌組織推進(jìn)改革實(shí)施工作，對重大改革事項(xiàng)進(jìn)行決策。
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　　領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃國土委，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組在土地管理制度改革中的重大決定和重要指示等決策事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)改革工作，系統(tǒng)推進(jìn)改革頂層設(shè)計(jì)、配套制度建設(shè)，組織指導(dǎo)改革關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)攻關(guān)。
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　?。ǘ┩恋毓芾碇贫雀母飳＜翌檰柦M。
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　　聘請成立專家顧問組。專家顧問組以領(lǐng)銜改革項(xiàng)目研究、咨詢、授課、研討等多種方式，持續(xù)參與改革理論探索和實(shí)踐指導(dǎo)工作，為領(lǐng)導(dǎo)小組決策提供咨詢意見，為各項(xiàng)改革工作提供理論支撐和指導(dǎo)性意見。
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　?。ㄈ┩恋毓芾碇贫雀母飳?shí)施單位。
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　　深圳市土地管理制度改革實(shí)施單位包括國土資源部土地資源制度設(shè)計(jì)與技術(shù)創(chuàng)新重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（以下簡稱重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）、專項(xiàng)牽頭（指導(dǎo)）單位和試點(diǎn)實(shí)踐單位。其中，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室牽頭開展土地管理制度改革理論探索、重點(diǎn)政策設(shè)計(jì)和技術(shù)創(chuàng)新；專項(xiàng)牽頭（指導(dǎo)）單位牽頭推進(jìn)各專項(xiàng)改革工作，指導(dǎo)改革試點(diǎn)實(shí)踐；試點(diǎn)實(shí)踐單位在領(lǐng)導(dǎo)小組、有關(guān)單位的指導(dǎo)下，推進(jìn)改革試點(diǎn)的具體實(shí)施，提出政策建議，為關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)突破提供政策儲備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
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　　三、近期主要任務(wù)
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　?。ㄒ唬┩晟仆恋毓芾碇贫雀母镯攲釉O(shè)計(jì)。
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　　根據(jù)《總體方案》的目標(biāo)和要求，結(jié)合國家對土地管理提出的新方向、新高度、新要求，在我市綜合配套制度改革框架下，從全新的、宏觀的、綜合的、改革的角度，針對我市推進(jìn)高度城市化、深度市場化條件下的土地利用和管理難題深入研究，提出系統(tǒng)的解決思路，從被動應(yīng)付轉(zhuǎn)向主動謀劃，提高土地政策與財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等相關(guān)政策的協(xié)同性，促進(jìn)土地管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國土委）
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　?。ǘ┩晟茋型恋禺a(chǎn)權(quán)制度。
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　　1．建立健全國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策體系。分類研究制定國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策，重點(diǎn)明晰原農(nóng)村土地國有化后土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實(shí)現(xiàn)方式等；完善土地總登記的內(nèi)容、規(guī)則和程序，制定土地總登記規(guī)程；研究土地使用權(quán)空間權(quán)利體系，探索制定土地空間使用權(quán)確認(rèn)和登記辦法；制定土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期政策。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　2．推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點(diǎn)，探索原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀確權(quán)路徑；結(jié)合二次開發(fā)，探索推進(jìn)原農(nóng)村土地依改造確權(quán)路徑。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市委政研室，市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　3．推進(jìn)土地總登記試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)國有未出讓土地總登記，探索土地統(tǒng)一登記制度；選擇一定地區(qū)試點(diǎn)，完善登記發(fā)證、登記造冊等多層次土地登記制度。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　4．推進(jìn)土地空間使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)土地空間權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，形成空間使用權(quán)取得、登記、流轉(zhuǎn)、抵押、滅失管理等一系列制度規(guī)范，探索建立土地三維立體管理機(jī)制。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　5．探索建立土地權(quán)屬爭議多元調(diào)解處理機(jī)制。探索市、區(qū)兩級土地權(quán)屬爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化行政調(diào)解能力；建立健全土地民事糾紛仲裁機(jī)制；探索在法院設(shè)立專門法庭，直接受理土地權(quán)屬、征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償?shù)雀黝愅恋貭幾h，強(qiáng)化土地問題司法處理力度，借鑒香港有益經(jīng)驗(yàn)，研究建立土地審裁制度。（牽頭單位：市編辦，市中級人民法院，深圳仲裁委員會）
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　?。ㄈ┘訌?qiáng)土地市場化建設(shè)。
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　　1．實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價管理標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，以前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、《深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃）確定的12個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地為試點(diǎn)，在供應(yīng)方式、供地年限、地價標(biāo)準(zhǔn)等方面完善差別化供地政策；堅(jiān)持和完善招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，探索完善租賃和作價入股等土地有償使用方式；完善土地市場價值評估體系，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　2．建立健全促進(jìn)存量土地開發(fā)利用的交易和管理制度。針對不同類型的存量土地，建立產(chǎn)權(quán)明晰、公平高效、流轉(zhuǎn)有序的土地市場體系；探索涉及原農(nóng)村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權(quán)益市場化實(shí)現(xiàn)形式，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度；以基本生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)生態(tài)地區(qū)整備為試點(diǎn)，建立健全建設(shè)用地清退形成的土地指標(biāo)交易機(jī)制；創(chuàng)新土地收購模式和多元化補(bǔ)償方式，探索土地資產(chǎn)權(quán)益書的市場交易和管理制度；圍繞珠三角地區(qū)甚至更大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)建立區(qū)域土地市場交易平臺，建立健全土地市場服務(wù)體系。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　3．創(chuàng)新土地金融工具和運(yùn)作機(jī)制。探索建立以土地資本化運(yùn)作為主要業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，加快推動在土地開發(fā)、利用和經(jīng)營過程中的金融服務(wù)模式和產(chǎn)品創(chuàng)新；探索城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開發(fā)模式的金融保障運(yùn)行機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市金融辦）
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　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)土地科學(xué)調(diào)控能力。
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　　1．改革土地規(guī)劃、計(jì)劃管理和建設(shè)用地審批方式。探索建立建設(shè)用地自我約束的管控機(jī)制，科學(xué)制定深圳市土地利用總體規(guī)劃、計(jì)劃管理和建設(shè)用地審批管理的辦法和工作規(guī)則；探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃；探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)體系。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　2．健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制。重點(diǎn)以前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)和“十二五”規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為試點(diǎn)，探索建立推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的綜合評價體系，健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系，建立完善節(jié)約集約用地的評價考核機(jī)制、激勵約束機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，探索以二次開發(fā)和土地指標(biāo)交易為平臺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委、市規(guī)劃國土委）
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　　3．完善圍填海造地管理機(jī)制。探索圍填海造地管理與用地管理的銜接機(jī)制；以大空港地區(qū)圍填海為試點(diǎn)，探索整體圍填海造地分期供應(yīng)的“填建分離”政策。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委（海洋局），寶安區(qū)）
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　　4．創(chuàng)新耕地、基本農(nóng)田和生態(tài)用地保護(hù)模式。探索建立耕地、基本農(nóng)田和生態(tài)用地保護(hù)的多途徑補(bǔ)償機(jī)制；開展基本生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)生態(tài)地區(qū)整備，探索與社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展協(xié)調(diào)共贏的生態(tài)用地保護(hù)新模式。（牽頭單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市發(fā)展改革委、市經(jīng)貿(mào)信息委、市規(guī)劃國土委、市人居環(huán)境委）
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　　5．探索區(qū)域一體化土地利用和保護(hù)機(jī)制。以深港、深汕、深莞惠合作區(qū)為平臺，探索在規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)使用、合作開發(fā)建設(shè)管理等方面構(gòu)建區(qū)域土地利用調(diào)控協(xié)調(diào)和占補(bǔ)平衡機(jī)制；探索構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的區(qū)域土地政策體系，以利益共享促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地合理配置。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土委）
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　　6．完善土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制。探索完善土地收益分配制度，重點(diǎn)探索政府與土地權(quán)利人共享土地增值收益機(jī)制；探索完善土地租（價）稅費(fèi)體系，研究健全各類土地使用權(quán)交易稅收征管制度，研究土地資源占用的稅費(fèi)約束機(jī)制、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。（牽頭單位：市財政委、市規(guī)劃國土委、市地稅局）
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　　（五）創(chuàng)新存量土地循環(huán)利用機(jī)制。
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　　1．建立健全存量土地循環(huán)利用機(jī)制和配套政策。統(tǒng)籌研究制定城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等土地二次開發(fā)利用機(jī)制和配套政策，重點(diǎn)在歷史遺留問題處理、土地供應(yīng)方式、征收補(bǔ)償原則、安置標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地收益分配調(diào)節(jié)方式、土地財稅等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新；建立健全與土地二次開發(fā)利用相適應(yīng)的規(guī)劃管理制度，探索城市更新單元、土地整備單元、城市發(fā)展單元、社區(qū)規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃編制方法。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　2．推進(jìn)二次開發(fā)利用機(jī)制統(tǒng)籌試點(diǎn)實(shí)踐。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開發(fā)模式，重點(diǎn)明晰各種開發(fā)模式適用范圍、運(yùn)作程序、征收補(bǔ)償原則、安置標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地供應(yīng)方式、開發(fā)獎勵和政府監(jiān)督管理方法等。（試點(diǎn)單位：坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市財政委、市規(guī)劃國土委、市金融辦）
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　　3．推進(jìn)土地整備試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)土地整備試點(diǎn)，進(jìn)一步創(chuàng)新土地整備體制機(jī)制，建立健全土地整備政策體系，完善土地整備投融資運(yùn)行機(jī)制。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市金融辦）
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　　4．推進(jìn)城市發(fā)展單元試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)城市發(fā)展單元試點(diǎn)，建立健全城市發(fā)展單元整體開發(fā)模式。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市金融辦）
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　?。┩晟仆恋毓芾矸ㄖ魏蜕鐣h(huán)境。
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　　1．強(qiáng)化土地管理立法。適應(yīng)深圳高度城市化地區(qū)特征，從綜合統(tǒng)籌的角度，建立并完善以經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理法規(guī)為核心的土地管理法規(guī)政策體系，及時制定、修改或者廢止相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，鞏固土地管理制度改革成果，為國家土地管理做好政策儲備，推動土地管理法治環(huán)境建設(shè)。（牽頭單位：市人大常委會法制委員會，市法制辦）
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　　2．創(chuàng)新土地資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。落實(shí)公安、紀(jì)檢、司法、規(guī)劃土地監(jiān)察緊密聯(lián)動的土地執(zhí)法監(jiān)察制度，探索設(shè)立資源警察制度，增強(qiáng)強(qiáng)制力，嚴(yán)格土地執(zhí)法。（牽頭單位：市編辦，市規(guī)劃國土委、市公安局、市水務(wù)局、市城管局）
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　　3．營造良好社會氛圍。制定宣傳方案，把握輿論導(dǎo)向，通過策劃宣傳報道、組織宣講解讀、專家理論研討、土地市情展覽等多種形式，為改革實(shí)施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。（牽頭單位：市委宣傳部，市規(guī)劃國土委）
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　　四、2012年工作重點(diǎn)
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　?。ㄒ唬┚C合試點(diǎn)。
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　　1．坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)。重點(diǎn)探索原農(nóng)村土地依改造確權(quán)路徑，城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開發(fā)機(jī)制統(tǒng)籌，土地收益分配調(diào)節(jié)等。（試點(diǎn)單位：坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市委政研室，市財政委、市規(guī)劃國土委、市法制辦、市金融辦）
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　　2．前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合試點(diǎn)。重點(diǎn)完善差別化土地供應(yīng)政策和地價標(biāo)準(zhǔn)，健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制等。（試點(diǎn)單位：市前海管理局，指導(dǎo)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委、市財政委、市規(guī)劃國土委）
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　　（二）專項(xiàng)試點(diǎn)。
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　　1．原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點(diǎn)。以寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)、龍崗區(qū)平湖街道山廈社區(qū)為試點(diǎn)，根據(jù)《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》及其配套實(shí)施文件，開展原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：寶安區(qū)、龍崗區(qū)，指導(dǎo)單位：市委政研室，市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　2．完善土地總登記制度試點(diǎn)。開展原光明華僑畜牧場土地總登記，對行政事業(yè)單位、光明集團(tuán)的用地進(jìn)行確權(quán)、登記發(fā)證，對各類未轉(zhuǎn)收的現(xiàn)狀建設(shè)用地、農(nóng)用地進(jìn)行登記造冊。（試點(diǎn)單位：光明新區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　開展儲備土地總登記。（試點(diǎn)單位：市規(guī)劃國土委，各區(qū)、各新區(qū)）
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　　3．完善土地作價出資方式試點(diǎn)。以地鐵三期開發(fā)用地為試點(diǎn)，探索國有土地作價出資方式適用范圍、取得土地使用權(quán)法律效力、運(yùn)作程序和規(guī)則等，完善土地作價出資土地有償使用方式。（試點(diǎn)單位：市地鐵集團(tuán)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委）
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　　4．健全土地節(jié)約集約機(jī)制試點(diǎn)。以高新區(qū)留仙洞園區(qū)為試點(diǎn)，健全產(chǎn)業(yè)用地管理的部門聯(lián)動機(jī)制，健全土地供應(yīng)前的準(zhǔn)入機(jī)制和供應(yīng)后的綜合評估、退出機(jī)制，開展對各類功能區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評價。（試點(diǎn)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、南山區(qū)）
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　　5．創(chuàng)新生態(tài)用地保護(hù)模式試點(diǎn)。以南山區(qū)西麗水源三村、寶安區(qū)黃麻布社區(qū)為試點(diǎn)，開展生態(tài)地區(qū)整備，探索社區(qū)規(guī)劃編制方法，以及生態(tài)用地保護(hù)的市場化機(jī)制。（試點(diǎn)單位：南山區(qū)、寶安區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委、市人居環(huán)境委）
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　　6．土地整備試點(diǎn)。以華為科技城土地整備為試點(diǎn)，探索土地整備開發(fā)機(jī)制，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：龍崗區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委）
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　　7．城市發(fā)展單元試點(diǎn)。以光明門戶區(qū)、坪山中心區(qū)發(fā)展單元為試點(diǎn)，探索城市發(fā)展單元整體開發(fā)政策，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：光明新區(qū)、坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國土委）
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　?。ㄈ┡涮渍吆突A(chǔ)研究。
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　　1．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)，探索原農(nóng)村土地確權(quán)路徑，開展城市化過程中原農(nóng)村土地權(quán)益重構(gòu)政策研究。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　2．配合完善土地總登記制度試點(diǎn)，研究土地總登記工作規(guī)程。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　3．研究土地使用權(quán)空間權(quán)利體系，為開展土地空間使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　4．開展土地民事糾紛仲裁機(jī)制研究。（牽頭單位：深圳仲裁委員會）
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　　5．配合創(chuàng)新生態(tài)用地保護(hù)模式試點(diǎn)，研究建設(shè)用地清退形成的土地指標(biāo)市場交易和管理制度。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　6．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)、土地整備試點(diǎn)、城市發(fā)展單元試點(diǎn)，探索城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開發(fā)模式的金融保障運(yùn)行機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市金融辦）
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　　7．推進(jìn)《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》獲國務(wù)院審批通過，功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃審批和調(diào)整獲廣東省政府授權(quán)。完成功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制和審批工作。出臺深圳市土地規(guī)劃、計(jì)劃管理辦法和建設(shè)用地審批工作規(guī)則。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　8．完成基本農(nóng)田調(diào)整改造工作。（牽頭單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)）、市經(jīng)貿(mào)信息委）
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　　9．深化生態(tài)補(bǔ)償政策研究，完善生態(tài)補(bǔ)助機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和土地合理利用。（牽頭單位：市發(fā)展改革委，各區(qū)、各新區(qū)）
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　　10．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合試點(diǎn)，研究土地收益分成機(jī)制。（牽頭單位：市財政委、市規(guī)劃國土委）
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　　11．配合土地整備試點(diǎn)，制定土地整備項(xiàng)目實(shí)施方案編制指引和土地整備單元規(guī)劃編制規(guī)程；配合城市發(fā)展單元試點(diǎn)，開展城市發(fā)展單元制度立法研究，制定城市發(fā)展單元規(guī)劃編制技術(shù)指引和試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　12．出臺《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》的配套實(shí)施文件。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　13．出臺“關(guān)于嚴(yán)格變更土地用途和調(diào)整容積率管理的若干規(guī)定”、“關(guān)于嚴(yán)格征轉(zhuǎn)地補(bǔ)償與土地置換管理的若干規(guī)定”等政策。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　14．制定“深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法”。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委、市法制辦）
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　　15．制定《深圳市土地管理制度改革總體方案解讀》，舉辦全市規(guī)劃土地市情展覽，使各級各部門、社會各方面以及全體市民深刻了解我市規(guī)劃土地管理的歷程、面臨的問題和主要改革措施。（牽頭單位：市規(guī)劃國土委）
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　　五、改革工作要求
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　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。土地管理制度改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，意義重大。各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位要高度重視，深刻領(lǐng)會土地管理制度改革工作的重要意義，認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的要求，加強(qiáng)對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，解放思想、大膽創(chuàng)新，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、精心組織，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)改革工作。
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　　（二）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)對改革工作的組織指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動落實(shí)等工作，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè)，積極推動各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位協(xié)同對改革關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)突破，及時跟蹤指導(dǎo)重點(diǎn)改革項(xiàng)目。重大改革事項(xiàng)要充分評估改革風(fēng)險，及時向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，主動向國土資源部和廣東省政府請示溝通，積極爭取指導(dǎo)和支持。
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　　（三）細(xì)化實(shí)施安排。各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位要根據(jù)改革實(shí)施方案和年度計(jì)劃，結(jié)合自身實(shí)際，抓緊制定推進(jìn)改革任務(wù)的工作方案，細(xì)化改革目標(biāo)、改革內(nèi)容、進(jìn)度安排和工作要求，盡快啟動實(shí)施，并將年初工作方案、年中改革進(jìn)展、年末總結(jié)評估及時報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
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　?。ㄋ模┍Ｕ先藛T、經(jīng)費(fèi)。各區(qū)（新區(qū)）、各部門、各單位要根據(jù)改革工作需要，建立工作班子，組織精干力量推動改革實(shí)施工作。要加大改革實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障，創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方式。市國土基金安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支撐改革實(shí)施工作，鼓勵專家以不同方式參與改革實(shí)施，保障各項(xiàng)改革工作的順利開展。
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　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)監(jiān)督評估。市委、市政府督查部門要對各項(xiàng)改革實(shí)施情況檢查督促，對改革創(chuàng)新予以表揚(yáng)，對改革不力依照規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要積極跟蹤改革項(xiàng)目進(jìn)展，年中開展改革實(shí)施評價，年末對改革實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和評估，形成年度進(jìn)展報告，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后，報國土資源部和廣東省政府。

3 ? 深圳土地改革再次示范全國

　　1987年深圳敲響了拍賣土地使用權(quán)的第一槌，隨后一場被譽(yù)為“以土地?fù)Q黃金”的土地改革風(fēng)暴席卷全國。20多年過去了，深圳土地管理中眾多歷史遺留問題開始顯現(xiàn)。

　　證券時報記者獲悉，深圳將以“產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控”為土地管理制度改革原則，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推動土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理的法制化。

　　具體操作上，改革任務(wù)有八大重點(diǎn)，包括完善固有土地產(chǎn)權(quán)制度、深化土地資源市場化配置、創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制、創(chuàng)新土地二次開發(fā)機(jī)制、嚴(yán)格更低保護(hù)并建立補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管、推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作、加強(qiáng)土地立法等。

　　在實(shí)施階段上，深圳土地管理制度改革將通過近期計(jì)劃（2011年~2015年）和遠(yuǎn)期計(jì)劃（2016年~2020年），分兩步推進(jìn)。

　　深圳知名地產(chǎn)分析師半求表示，深圳土地改革制度走在全國前列，這次方案的改革力度較大，其中一些提法在以前從未出現(xiàn)過。

　　據(jù)悉，深圳市政府已經(jīng)有近四年沒有向市場發(fā)放增量住宅用地，城市更新主要依賴于舊改項(xiàng)目，但是舊改因?yàn)樵庥霾疬w不順、補(bǔ)償條件難談妥等原因進(jìn)展緩慢。方案細(xì)則出臺之后，對于地產(chǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)將有法可依。

　　小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán)

　　深圳在從一個小漁村向城市化演進(jìn)的過程中，涉及到土地權(quán)屬狀況的遺留問題非常復(fù)雜。而土地管理制度的核心，就是對土地權(quán)益的確認(rèn)和明晰。深圳將在此領(lǐng)域探索權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元化途徑。

　　據(jù)悉，確權(quán)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于原農(nóng)村土地權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)，即深圳大量建立在宅基地上的集體產(chǎn)權(quán)房，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)益。對這一問題，深圳擬在符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)政策體系，推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐工作，加強(qiáng)原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。比如原農(nóng)村土地“依現(xiàn)狀、依改造”進(jìn)行確權(quán)；在“房地合一”體系內(nèi)，探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，探索土地權(quán)益書、作價入股等補(bǔ)償模式等，破解確權(quán)難題。

　　截至2011年年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。半求認(rèn)為，確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定，對這些小產(chǎn)權(quán)房的影響巨大，定得太窄容易引發(fā)眾多不滿，定得太寬則是變相鼓勵違建。方案提到將“依現(xiàn)狀、依改造”等路徑確權(quán)，表示政府可能會尊重現(xiàn)狀。

　　探索招拍掛之外新方式

　　土地使用權(quán)出讓方式，是業(yè)界探討最多的根本性制度之一。據(jù)悉，深圳將研究和探索限房價競地價、不設(shè)定條件的掛牌出讓等多種方式?！耙簿褪钦f要探索除了招拍掛之外的新出讓方式，這為土地二次開發(fā)方式提供了新的可能?！币晃坏禺a(chǎn)界人士表示。

　　目前深圳產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)讓行為，以協(xié)議出讓居多，即通過設(shè)置一定的門檻，將產(chǎn)業(yè)用地定向出讓，但未來這個競標(biāo)門檻可能進(jìn)一步降低。

　　以往產(chǎn)業(yè)用地審批采取最高年限的做法，將來也可能改變?yōu)椋鶕?jù)產(chǎn)業(yè)周期特點(diǎn)而采用彈性制度，不一定是最高年限。

　　另外據(jù)悉，深圳將健全土地供應(yīng)體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式；未來深圳將創(chuàng)新土地金融工具，展開土地金融政策研究；在土地收購回購上，將引入市場機(jī)制，創(chuàng)新土地收購模式和多元化補(bǔ)償方式，探索實(shí)行政府部門對土地的優(yōu)先購買權(quán)。

　　土地開發(fā)收益共享

　　找到良好的土地開發(fā)收益共享機(jī)制，可以化解當(dāng)前很多矛盾。深圳將可能綜合利用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、財政、稅收、金融等多種手段來達(dá)到這一目的。

　　在規(guī)劃控制上，區(qū)政府、社區(qū)、土地權(quán)利人、開發(fā)單位等不同利益主體有可能作為相關(guān)規(guī)劃的主體，一起參與。收益共享上，對土地二次開發(fā)增值收益，將通過系列調(diào)控方式，明晰增值收益歸屬，并公平分配。

　　此次改革，不僅包括諸多先行、先試的措施，還賦予了本地政府在土地管理活動中更多自主權(quán)。比如，由于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)這一獨(dú)特的組織形式，整個深圳市建設(shè)用地審批權(quán)限在國務(wù)院，在改革建設(shè)用地審批上周期較長。但是未來深圳將改革建設(shè)用地審批方式，重新明確深圳市建設(shè)用地報批的程序和規(guī)則，這些措施將簡化行政程序，提高深圳市尤其是中心區(qū)外的建設(shè)用地自主性。