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詞條名：三分三改詞條類別：土地百科上一條：蟬養(yǎng)殖下一條：奶山羊養(yǎng)殖技術(shù)

三分三改

“三分三改”，是政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開和股改、地改、戶改。實行“三分三改”，目的是促進要素的市場化配置和流轉(zhuǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的核心，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系的重大變革，對徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進新型城市化，具有重大而深遠的意義。

目

錄

　　1 ? 什么是三分三改

　　所謂“三分三改”，就是指政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開和股改、地改、戶改。政經(jīng)分開，指把村“兩委”組織與村級集體經(jīng)濟組織分開，確保二次分配的公平；資地分開，指把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動；戶產(chǎn)分開，指把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變；股改，指對村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革，實行股改以后，農(nóng)民對自己擁有的股權(quán)享有自由處置權(quán)，這些股權(quán)不會因農(nóng)民居住地的變化而喪失；地改，主要是三句話：農(nóng)用地“三不變”流轉(zhuǎn)，即農(nóng)用地在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進行流轉(zhuǎn)；宅基地助農(nóng)民進城，即宅基地的用益物權(quán)可以變現(xiàn)，也應(yīng)該允許農(nóng)民跨行政村（鎮(zhèn)）異地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)或異地建房；建設(shè)用地同國有入市，即農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場。農(nóng)村集體土地分為農(nóng)用地、宅基地和建設(shè)用地，分類進行用益物權(quán)改革，可以提高資源配置效率。實行農(nóng)用地“三個不變”流轉(zhuǎn)，可以促進土地相對集中，實行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高生產(chǎn)效益；戶改，指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。

　　長期以來，農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍等城鄉(xiāng)二元制度安排，嚴(yán)重阻礙了溫州的城鄉(xiāng)一體化進程。通過“三分三改”的聯(lián)動推進，能夠切實保護農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)增值，加快農(nóng)民進鎮(zhèn)入城；能夠盤活提高存量土地使用效率，進一步拓展發(fā)展空間；能夠解決半城市化問題，提升城市檔次、品位和功能，為集聚高端要素營造良好環(huán)境，從而促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　1.1 ? 三分三改：政經(jīng)分開

　　政經(jīng)分開，是通過把村“兩委”組織和村級集體經(jīng)濟組織分開，以確保二次分配的公平。目前在我市農(nóng)村中存在這樣一個弊?。捍濉皟晌焙痛褰?jīng)濟組織都從集體經(jīng)濟這個口袋里掏錢，導(dǎo)致村“兩委”權(quán)力過大而缺乏監(jiān)督，村干部易出現(xiàn)以權(quán)謀私等貪腐現(xiàn)象。政經(jīng)分開，是針對這一問題進行徹底的改革，經(jīng)過改革后的村“兩委”將不直接掌握村集體資產(chǎn)，成為單純的村民政治自治組織，其運行成本參照城鎮(zhèn)社區(qū)基層組織，由公共財政來承擔(dān)。農(nóng)村經(jīng)濟合作社將作為村級集體經(jīng)濟組織，直接掌握村集體資產(chǎn)中的非土地資產(chǎn)。

　　1.2 ? 三分三改：資地分開

　　資地分開，是通過把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動。近年來，在山區(qū)農(nóng)村實行的下山移民計劃，讓原先一窮二白的村集體，開始依靠土地租金壯大集體收入。但是，村“兩委”仍是集體土地和土地租金共同的掌管者。在這些村莊的一個普遍現(xiàn)象就是，村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，這樣不僅限制了土地資產(chǎn)的流動，也同時限制了非土地資產(chǎn)的流動。而我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有，不能搞私有化。因此，在資地分開的改革中，保持土地資產(chǎn)的集體性質(zhì)不變，由新成立的土地合作社，代表村民進行掌握、流轉(zhuǎn)、處置。而剝離后的非土地資產(chǎn)，則由村股份經(jīng)濟合作社，代表社員股東進行掌握、處置，從而實現(xiàn)自由流動。

　　1.3 ? 三分三改：戶產(chǎn)分開

　　戶產(chǎn)分開，是通過把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變?，F(xiàn)在，許多從農(nóng)村移居城市的農(nóng)民，戶口一轉(zhuǎn)成“非農(nóng)”，隨之而來的就是孩子入學(xué)難，購置住房難等諸多困境。實際上，就像城里居民買了某家銀行的股票，但并不需要住到銀行的隔壁。村級集體經(jīng)濟組織成員為什么非要住在村里，才認這個賬？通過戶產(chǎn)分開，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，享有土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟權(quán)益，這些權(quán)益不會因農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)換、居住地變化而改變，成了農(nóng)民個人的權(quán)益，可以由農(nóng)民自由處置。而入城農(nóng)民在享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障等方面待遇的同時，也不會以放棄原來在農(nóng)村所享有的權(quán)益為前提條件。

　　1.4 ? 三分三改：股改

　　股改，是將村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革。長期以來，村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)屬于本村全體村民所有，而負責(zé)管理經(jīng)營的是村“兩委”。這導(dǎo)致了村級集體資產(chǎn)之于村民，就如一塊虛化的蛋糕，看得見卻摸不著。而股改就是讓村民不僅能成為村集體經(jīng)濟中非土地資產(chǎn)的股東，而且將享有所持股份自由處置權(quán)。也就是說，村民拿到量化的股權(quán)后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉(zhuǎn)讓，拿到實實在在的現(xiàn)金。同時，量化到戶到人的股份，還可以通過繼承、贈與等方式流轉(zhuǎn)。

　　1.5 ? 三分三改：地改

　　地改，主要是三句話：農(nóng)用地“三不變”流轉(zhuǎn)；宅基地助農(nóng)民進城；建用地同國有入市，即農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場。此次地改，首先鼓勵農(nóng)用地在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進行流轉(zhuǎn)，進而建立鎮(zhèn)、村兩級土地合作社，探索建立土地流轉(zhuǎn)價格評估制度，在農(nóng)戶和種糧大戶之間尋求土地流轉(zhuǎn)的雙贏；其次是允許農(nóng)民跨行政村，以鎮(zhèn)為單位異地建房，還可以拿著宅基地指標(biāo)跟政府置換，享受在城里按成本價購買經(jīng)濟適用房的待遇；此外通過建立一套規(guī)范的政策，農(nóng)村建設(shè)用地也將同國有建設(shè)用地一樣建立土地交易市場，使得村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓等有償方式交易，不僅可以把農(nóng)村建設(shè)用地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的要素，還能充分激發(fā)城市化的動力和潛能。

　　1.6 ? 三分三改：戶改

　　戶改，即戶口以實有人口、實有住所為依據(jù)，按居住地登記，還原戶口本來的社會管理功能。長期以來，由于傳統(tǒng)的土地政策、戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思維方式，農(nóng)民被排斥在城市生活之外。而戶改，將改變傳統(tǒng)戶籍與土地直接聯(lián)系的制度，以家庭為本位的人口管理方式。戶口將剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能。通過改革，農(nóng)民和市民沒有區(qū)別，同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，同時保護農(nóng)民在原來農(nóng)村享有的正當(dāng)權(quán)益。這樣一來，農(nóng)民就可以自愿進鎮(zhèn)入城轉(zhuǎn)變成市民，從而提高人民生活水平，加快推進城市化。

　　2 ? 溫州三分三改

　　改革開放以來，溫州創(chuàng)造了舉世矚目的溫州模式，改革發(fā)展取得了巨大成就，并依靠溫州模式站在一個時代的高點。但近年來，溫州發(fā)展出現(xiàn)很多不足，直接表現(xiàn)是發(fā)展速度相對較慢，其直接原因是投入不足，投資不足的關(guān)鍵原因是投資環(huán)境不佳。環(huán)境當(dāng)中的主體是城市，影響我們城市的發(fā)展，關(guān)鍵是體制機制的制約。這當(dāng)中，最為關(guān)鍵的還是城鄉(xiāng)二元的制度障礙。

　　此次我市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，就是要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革為動力，以要素市場化三分三改為核心，切實破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進各類要素向城鎮(zhèn)集聚。什么是三分三改？三分三改怎么進行？我們結(jié)合案例對此進行詳細的解讀，并邀請來自政府、理論界和基層的實踐者進行探討。

　　政經(jīng)分開：指把村“兩委”組織和村級集體經(jīng)濟組織分開，確保二次分配的公平。

　　蒼南宜山鎮(zhèn)宜一村是集體收入強村，近年來，每年都實現(xiàn)100萬元遞增。今年，該村建立了村集體收支預(yù)決算制度：凡是吃集體財政“糧食”的村里各組織，都要在年初做好預(yù)算，經(jīng)村民代表大會通過后，每月建立財務(wù)使用報表，并在年終向村民代表大會匯報。該村黨委書記楊成濤認為，這項制度就是為增加村級財務(wù)使用透明度而設(shè)立的。

　　宜一村這種自發(fā)的行為，正是看到了目前我市農(nóng)村中的弊?。捍濉皟晌焙痛褰?jīng)濟組織都從集體經(jīng)濟這個口袋里掏錢。導(dǎo)致村“兩委”權(quán)力過大而缺乏監(jiān)督，村干部易出現(xiàn)以權(quán)謀私等貪腐現(xiàn)象。同時，用集體經(jīng)濟來支付社會行政管理費用，這對農(nóng)民也有失公平。

　　而我市此次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化改革所提出的政經(jīng)分開，將是對這一問題進行更徹底的改革。把村“兩委”組織和村級集體經(jīng)濟組織分開，以確保二次分配的公平。經(jīng)過改革后，村“兩委”將不直接掌握村集體資產(chǎn)，成為單純的村民政治自治組織，其運行成本應(yīng)該參照城鎮(zhèn)社區(qū)基層組織由公共財政來承擔(dān)。

　　農(nóng)村經(jīng)濟合作社將作為村級集體經(jīng)濟組織，直接掌握村集體資產(chǎn)中的非土地資產(chǎn)。并經(jīng)過股改，成為股份經(jīng)濟合作社，以企業(yè)形式出現(xiàn)，其收益屬于村民成員所有。甚至還可以根據(jù)每個村實際情況，劃分多個股份合作社。這些經(jīng)合社將由社員股東依股權(quán)、股份選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會。

　　而經(jīng)過政經(jīng)分開后的村“兩委”和經(jīng)合社，雖然在組織、職能上已分開，但在人員上可以交叉任職，并建立各自的臺賬，以便監(jiān)督。

　　資地分開：指把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動。

　　樂清市湖霧鎮(zhèn)赤砂村曾經(jīng)是一個山區(qū)村。如今，該村依靠下山移民，騰出了原來山區(qū)的土地，并作為村集體資產(chǎn)，出租給外來的養(yǎng)殖戶進行復(fù)墾開發(fā)。雖然這讓原先一窮二白的村集體，開始依靠土地租金壯大集體收入，但村“兩委”仍是集體土地和土地租金共同的掌管者。

　　這樣的情況，在我市農(nóng)村具有普遍性。目前，我市農(nóng)村的集體資產(chǎn)可分為兩大塊：土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)。其中，土地資產(chǎn)包括耕地、林地等；非土地資產(chǎn)則包括依靠集體建設(shè)用地獲得的租金收益、集體資金、設(shè)備等。而在農(nóng)村的一個普遍現(xiàn)象就是，這些村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰。兩者捆綁在一起，都由村“兩委”掌握。這樣，不僅限制了土地資產(chǎn)的流動，也同時限制了非土地資產(chǎn)的流動。

　　而我市此次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化改革所提出的資地分開，是指把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得兩種資產(chǎn)都能夠正常自由流動。實際上，就是把村集體土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)的管理組織分開。

　　針對農(nóng)村土地資產(chǎn)，我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有，不能搞私有化。因此，資地分開改革中，要保持土地資產(chǎn)的集體性質(zhì)不變，并經(jīng)過地改后，由新成立的土地合作社，代表村民進行掌握、流轉(zhuǎn)、處置。而剝離后的非土地資產(chǎn)，則由村股份經(jīng)濟合作社，代表社員股東進行掌握、處置，從而實現(xiàn)自由流動。

　　戶產(chǎn)分開：指把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變。

　　34歲的阿錦是靈昆鎮(zhèn)人，幾年前因為嫁到市區(qū)，戶口隨丈夫轉(zhuǎn)成“非農(nóng)”。原本她一直沒把自己的農(nóng)村戶口當(dāng)回事，可今年因為孩子入學(xué)，她嘗到了當(dāng)城里人的“代價”。“如果戶口還在村里，我份頭上的地就可以轉(zhuǎn)讓給親戚，在市區(qū)買房子也不用那么吃力?！卑㈠\說。后來她和丈夫一起從親戚朋友家東拼西湊借錢買了房子，這才讓孩子順利入學(xué)。

　　實際上，就像城里居民買了某家銀行的股票，但并不需要住到銀行的隔壁。村級集體經(jīng)濟組織成員為什么非要住在村里，才認這個賬？只要你是村級集體經(jīng)濟組織成員，哪怕跑到國外去了，這個村級集體經(jīng)濟的權(quán)益還是你的。戶口和產(chǎn)權(quán)沒有必然聯(lián)系，產(chǎn)權(quán)與居住地也沒有必然聯(lián)系。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，享有土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟權(quán)益，這些權(quán)益不能因農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)換、居住地變化而改變，是農(nóng)民個人的權(quán)益，可以由農(nóng)民自由處置。所以，農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住生活并轉(zhuǎn)換戶口，與城鎮(zhèn)居民享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障等方面的同等待遇，這不是戶口帶來的權(quán)益，不能以農(nóng)民放棄原來在農(nóng)村所享有的權(quán)益為前提條件。

　　股改：指對村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革。

　　“人人有份又人人無份”，這是村級集體資產(chǎn)之于村民的狀態(tài)。按照國家規(guī)定，村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)屬于本村全體村民所有，可負責(zé)管理經(jīng)營的是村“兩委”。對于村民來說，它就像一塊虛化的蛋糕，看得見但摸不著。

　　去年9月，永嘉縣大若巖鎮(zhèn)大元下村成立的村集體股份經(jīng)濟合作社，曾打破這一狀態(tài)。該合作社把村里核定的1324.29萬元村經(jīng)營性資產(chǎn)，均分為93300股，讓全村1418名村民都成為股東，并拿到固化的股份。然而，村民拿在手里的量化股權(quán)，僅作為享有每年股利分配的依據(jù)，不得繼承、轉(zhuǎn)讓、退股提現(xiàn)。

　　此次股改，村民不僅能成為村集體經(jīng)濟中非土地資產(chǎn)的股東，而且將享有所持股份自由處置權(quán)。也就是說，村民拿到量化的股權(quán)后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉(zhuǎn)讓，拿到實實在在的現(xiàn)金。同時，量化到戶到人的股份還可以通過繼承、贈與等方式流轉(zhuǎn)。這就意味著，村民不管住在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，只要手里持有股份，就能享受村集體經(jīng)濟帶來的收益。當(dāng)然，村民也可以選擇有償轉(zhuǎn)讓股份，作為進城生活務(wù)工的本錢。

　　值得注意的是，此次股改僅限于村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)，耕地、林地等土地資源不得作為改革內(nèi)容。同時，量化資產(chǎn)股權(quán)直接設(shè)置到戶，原則上不設(shè)集體股，但應(yīng)提取一定比例的村集體凈資產(chǎn)作為改制風(fēng)險金。而新成立的村級股份制經(jīng)濟合作社，須經(jīng)上級審批組建，并向社員股東出具股權(quán)證書。合作社按照股東大會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代企業(yè)制度運行，可以選擇承包、租賃、招標(biāo)、拍賣集體資產(chǎn)等多種方式進入市場，其收益按成員擁有股份進行分配。

　　地改：主要是三句話，農(nóng)用地“三不變”流轉(zhuǎn)、宅基地助農(nóng)民進城、建用地同國有入市。

　　種糧大戶不必挨家挨戶詢價，而是享受一站式土地流轉(zhuǎn)服務(wù)；城鎮(zhèn)里售價數(shù)百萬的房子，農(nóng)民以幾十萬元的成本價就能買到；村集體建設(shè)用地類似于國有建設(shè)用地上市交易……上述場景，或?qū)⑼ㄟ^此次地改得以實現(xiàn)。

　　農(nóng)用地“三不變”流轉(zhuǎn)——促進土地集中，實行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)平臺，使得不少種糧大戶有心種田卻無力拿地。此次地改不僅鼓勵農(nóng)用地在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進行流轉(zhuǎn)，而且將建立鎮(zhèn)、村兩級土地合作社。該合作社將探索建立土地流轉(zhuǎn)價格評估制度，一方面受讓農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營權(quán)，一方面為種糧大戶提供多途徑流轉(zhuǎn)服務(wù)。

　　宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)——圓農(nóng)民城鎮(zhèn)住房夢。此次地改，不僅允許農(nóng)民跨行政村，以鎮(zhèn)為單位異地建房，還可以拿著宅基地指標(biāo)跟政府置換，享受在城里按成本價購買經(jīng)濟適用房的待遇?？梢赃@樣假設(shè)，農(nóng)民要從山里搬到城鎮(zhèn)生活，按30萬元的成本價買一套房子，這套房子的實際價值為200萬元，那農(nóng)民就得益170萬元。不僅如此，農(nóng)民還可以拿宅基地置換產(chǎn)業(yè)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)用房，甚至可以放棄宅基地而進入城鎮(zhèn)購買商品房，由政府直接給予相應(yīng)的貨幣補貼。這無疑降低了農(nóng)民進鎮(zhèn)入城的安居成本。

　　村集體建設(shè)用地入市——激發(fā)城市化動力與潛能。通過建立一套規(guī)范的政策，農(nóng)村建設(shè)用地將同國有建設(shè)用地一樣建立土地交易市場。那么，村集體建設(shè)用地使用權(quán)就可以通過租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓等有償方式交易，不僅可以把農(nóng)村建設(shè)用地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的要素，還能充分激發(fā)城市化的動力和潛能。

　　戶改：指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。

　　今年10月，國家人口計生委組織的2010年《流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查》出爐，浙江部分數(shù)據(jù)顯示，促使農(nóng)民工產(chǎn)生獲得城市戶籍意愿的動力，占比最高的一項是“為了子女教育”（44.9%），其次依次為城市生活環(huán)境、就業(yè)機會及社會保障與福利。泰順雙旸村村民王尤賽告訴記者，自己身在農(nóng)村，這幾年靠盲人按摩賺了點，有心培養(yǎng)子女成為新一代有較高科學(xué)文化知識的人，但農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量太差而難以望子成龍、望女成鳳，而同村的幾戶人家，雖然有錢買摩托車，可房前屋后沒公路也不能騎。而正是由于長期以來，傳統(tǒng)的土地政策、戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思維方式，將農(nóng)民排斥在城市生活之外。

　　傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式。通過改革之后，農(nóng)民和市民沒有區(qū)別，同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，同時保護農(nóng)民在原來農(nóng)村享有的正當(dāng)權(quán)益。這樣一來，農(nóng)民就可以自愿進鎮(zhèn)入城轉(zhuǎn)變成市民，從而提高人民生活水平，加快推進城市化。