摘要：
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。《意見》中強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地承包權(quán)，并聲明政府不能限制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。截至2014年底，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積超過了4億畝，比2012年增加了1.3億畝，流轉(zhuǎn)面積占比超過30%。土地流轉(zhuǎn)已成農(nóng)業(yè)發(fā)展新態(tài)勢，然而政府和村社組織卻將其視為與民爭利的新手段。
充當(dāng)中介的村委會卻私自簽訂《土地租賃合同》，以“租金按每畝每年1000元”的代價，在本該用作農(nóng)業(yè)發(fā)展用途的200畝耕地上修筑駕
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》?！兑庖姟分袕?qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地承包權(quán)，并聲明政府不能限制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。截至2014年底，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積超過了4億畝，比2012年增加了1.3億畝，流轉(zhuǎn)面積占比超過30%。土地流轉(zhuǎn)已成農(nóng)業(yè)發(fā)展新態(tài)勢，然而政府和村社組織卻將其視為與民爭利的新手段。
充當(dāng)中介的村委會卻私自簽訂《土地租賃合同》，以“租金按每畝每年1000元”的代價，在本該用作農(nóng)業(yè)發(fā)展用途的200畝耕地上修筑駕校由于中國的土地屬于集體所有，在流轉(zhuǎn)過程中缺乏市場的自主調(diào)節(jié)，造成土地流轉(zhuǎn)主體之間的信息極不對稱，給政府和相關(guān)村社組織充作中介提供了充分的理由。后者往往將本該流轉(zhuǎn)的土地租用給開發(fā)商，以“高租低補(bǔ)”等方式攫取利益；或者直接將流轉(zhuǎn)的土地面積劃入上級下發(fā)的征地面積中，通過“以租代征”截留本該發(fā)給農(nóng)民的征地補(bǔ)助。2013年和2014年，全國城市建設(shè)用地面積分別為47108.5平方公里和49982.74平方公里，同年的全國征用土地面積分別為1831.57和1475.88平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足建設(shè)用地的需要，剩余高達(dá)45000平方公里的建設(shè)用地從哪里來？
今年10月，陜西山陽城關(guān)鎮(zhèn)張垣村，三個村民小組與村委會簽約，將200畝可耕地流轉(zhuǎn)給一個遠(yuǎn)程現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目。與此同時，充當(dāng)中介的村委會卻私自與當(dāng)?shù)匾凰夹g(shù)學(xué)院簽訂《土地租賃合同》，以“租金按每畝每年1000元”的代價，在本該用作農(nóng)業(yè)發(fā)展用途的200畝耕地上修筑駕校。從2014年項(xiàng)目開建到現(xiàn)在，整整兩年時間，作為監(jiān)管主體的城關(guān)鎮(zhèn)政府對遠(yuǎn)程農(nóng)業(yè)園的違規(guī)建設(shè)沒有任何實(shí)質(zhì)性的阻攔。
相比之下，在法國、日本等國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中，中介組織是在市場需求中自發(fā)形成的。土地整治和農(nóng)村安置公司、合作經(jīng)濟(jì)組織等一系列規(guī)范化的中介組織實(shí)現(xiàn)了土地流出方和轉(zhuǎn)入方的有效溝通；同時，相對完善的法律、法規(guī)及政策保障，規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，減少了不必要的談判成本，使得促進(jìn)了農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)。
權(quán)屬邊界的模糊令政府和村社組織往往成為代理人或者直接成為產(chǎn)權(quán)所有者，相比于只有承包權(quán)的農(nóng)民，在土地流轉(zhuǎn)過程中處于優(yōu)勢地位自上個世紀(jì)中期的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動以來，中國的土地一直以國有制的形式存在；但同時，法律規(guī)定，土地的所有權(quán)歸“集體”，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)必須在這一大前提下進(jìn)行分配——這實(shí)質(zhì)上形成了土地國家所有和集體所有的二元體制。
在浙江大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院的兩名學(xué)者看來，“土地流轉(zhuǎn)利益主體虛化”是政府與民爭利的借口之一。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、農(nóng)村基層組織方式不斷變化的現(xiàn)實(shí)中，“集體”所有的主體對象往往不太明確：社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部都可能成為土地所有權(quán)的主體。一方面，權(quán)屬邊界的模糊令政府和村社組織往往成為代理人或者直接成為產(chǎn)權(quán)所有者，相比于只有承包權(quán)的農(nóng)民，在土地流轉(zhuǎn)過程中處于優(yōu)勢地位。另一方面，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識的模糊也令政府毫無顧忌。在這兩名學(xué)者對浙江地區(qū)18個縣（市、區(qū)）的抽樣調(diào)查中，17％的農(nóng)民認(rèn)為土地的所有權(quán)應(yīng)該歸國家或集體所有，8％的農(nóng)民認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸家庭或個人所有。其余部分認(rèn)為土地所有權(quán)屬于與自己切身利益更加緊密的生產(chǎn)小組。
同比之下，在土地交易制度完善的美國，產(chǎn)權(quán)邊界非常明晰：土地所有者擁有土地收益分配和處置的權(quán)利，在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等各方面也都具備完全不受干擾和侵犯的權(quán)利。聯(lián)邦和州政府只對土地保留三項(xiàng)權(quán)利： 土地征用權(quán)、土地管理的規(guī)劃權(quán)、征收足額的土地稅。
為了吸引投資者，基層政府和村干部農(nóng)民以“一次性買斷”為代價，將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，獲得大量的項(xiàng)目資金。土地增值后，被排除在外的農(nóng)民也無法同資本共享利益2008年，十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大決定》提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、 家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營主體”。隨后， 全國掀起農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)的浪潮。相比于集中流轉(zhuǎn)，散戶流轉(zhuǎn)存在高成本和高風(fēng)險，地方政府為完成任務(wù)和追求政績，常常將土地集中流轉(zhuǎn)“行政化”，以強(qiáng)制或欺騙手段流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地。2015年，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的一項(xiàng)研究中提到：土地流轉(zhuǎn)工作之所以能快速有效地推動，大多是因?yàn)榈胤秸眯姓Y源和鄉(xiāng)土地方性知識等資源對農(nóng)民進(jìn)行動員。
集中土地后，政府開始絞盡腦汁引資下鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革后，大部分資金通過項(xiàng)目的方式依靠條條下放到地方，導(dǎo)致各基層政府之間為爭奪項(xiàng)目資源展開激烈的競爭。為了吸引投資者，基層政府和村干部農(nóng)民以“一次性買斷”為代價，將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，獲得大量的項(xiàng)目資金。土地增值后，被排除再外的農(nóng)民也無法同資本共享利益。
近2800萬畝的流轉(zhuǎn)土地被用作工商行業(yè)，遭嚴(yán)重污染后，將永久性失去耕地價值2015年，安徽省池州市東至縣香隅化工園管委會以每畝每年800元的價格，從村民手中流轉(zhuǎn)了香隅鎮(zhèn)地處長江南岸的一萬畝土地，用作建設(shè)附近化工園的隔離帶。隨后，中華環(huán)保聯(lián)合會工作人員對土地附近河流進(jìn)行了污水取樣，經(jīng)檢測，水中多項(xiàng)污染物超標(biāo)，苯的含量甚至達(dá)到13.7，超標(biāo)136倍。
截至2012年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積為2.7億畝，其中，流入工商企業(yè)的耕地面積為2800萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。在流轉(zhuǎn)對象的選擇中，政府部門往往以放寬環(huán)境監(jiān)管的代價換得高利益，土地遭嚴(yán)重污染后，將永久性失去耕地價值。雖然獲得一時性利益，由于對土地?fù)碛谐邪鼨?quán)，相比于僅為“中介人”的政府來說，農(nóng)民還是有了不可挽回的損失。
