摘要： 按照北京市委北京市政府安排，在各相關部門和專家學者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時期土地資源整合利用規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已由北京市政府發(fā)布。現(xiàn)對《規(guī)劃》主要內(nèi)容解讀如下：
一、《規(guī)劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅強領導下，我市國土資源系統(tǒng)主動作為、改革創(chuàng)新，盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益，基本完成了《北京市“十二五”時期土地資源保護與開發(fā)利用規(guī)劃》確定的主要任務目標，有效保障了首都經(jīng)濟提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健
按照北京市委北京市政府安排，在各相關部門和專家學者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時期土地資源整合利用規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已由北京市政府發(fā)布。現(xiàn)對《規(guī)劃》主要內(nèi)容解讀如下：
一、《規(guī)劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅強領導下，我市國土資源系統(tǒng)主動作為、改革創(chuàng)新，盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益，基本完成了《北京市“十二五”時期土地資源保護與開發(fā)利用規(guī)劃》確定的主要任務目標，有效保障了首都經(jīng)濟提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展。
“十三五”時期我市土地資源管理工作面臨著新的形勢?！笆濉睍r期是我國在重要戰(zhàn)略機遇期取得重大發(fā)展成就，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎的重要時期，也是北京經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設進程中非常關鍵的時期。我市土地資源管理工作也面臨著新的挑戰(zhàn)。一是2014年初習近平總書記在視察北京時的重要講話明確了新時期首都城市戰(zhàn)略定位，提出了努力把北京建設成為國際一流和諧宜居之都的目標，為我市土地資源整合利用工作指明了方向。二是京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。北京的發(fā)展需要結(jié)合國家頂層設計，從更高戰(zhàn)略層面來思考和謀劃。三是經(jīng)濟發(fā)展正在進入“新常態(tài)”，我市經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，第三產(chǎn)業(yè)主導地位不斷強化，科技文化創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”和構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成為經(jīng)濟發(fā)展主要動力。四是當前我市土地資源整合利用面臨國土空間開發(fā)格局不盡合理、土地規(guī)劃整體管控作用不夠明顯和相關配套政策不盡完善等亟待解決的問題。這些背景情況為《規(guī)劃》編制提出了總體要求和基本遵循。
二、指導思想和基本原則
（一）指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和中央城市工作會議精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、"三個代表"重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照"五位一體"總體布局和"四個全面"戰(zhàn)略布局，牢固樹立和切實貫徹五大發(fā)展理念，堅持"五個統(tǒng)籌"，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，堅持走"以人文本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承"的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進土地資源整合利用，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，切實提高土地資源供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)用地減量發(fā)展，為率先建成小康社會、加快推進國際一流的和諧宜居之都建設、譜寫中華民族偉大復興中國夢北京篇章奠定更加堅實的基礎。
（二）基本原則
根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》、《中共北京市委關于制定北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》、《中共北京市委 北京市人民政府關于貫徹落實<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>的實施意見》、《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》等文件、規(guī)劃精神，《規(guī)劃》提出了堅持優(yōu)化空間格局、堅持用地減量發(fā)展、堅持三位一體保護、堅持加強生態(tài)建設、堅持全面深化改革等5項原則。其中堅持優(yōu)化空間格局是總體要求，堅持用地減量發(fā)展、堅持三位一體保護、堅持加強生態(tài)建設是3項重點任務，堅持全面深化改革是根本保障。
三、土地資源整合利用主要目標
?。ㄒ唬﹪揽亟ㄔO用地規(guī)模。
《規(guī)劃》根據(jù)國土資源部土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作要求，確定我市2020年建設用地總規(guī)模指標為3720平方公里，比《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》中的規(guī)劃目標3817平方公里，減少了97平方公里。根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，確定我市城鄉(xiāng)建設用地規(guī)?？刂圃?800平方公里以內(nèi)，比2014年末現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模減少103平方公里。并據(jù)此確定我市土地開發(fā)強度控制在22.7%以內(nèi)，平原地區(qū)土地開發(fā)強度控制在45％以內(nèi)；人均建設用地面積控制在162平方米左右。
（二）加強耕地和基本農(nóng)田保護。
為深入學習貫徹習近平總書記對北京工作的重要指示精神，認真落實《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)[2015]12號），加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，節(jié)約集約利用水和土地等資源，切實改善首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作要求，《規(guī)劃》確定2020年全市耕地保有量不低于166萬畝，基本農(nóng)田保護面積不低于150萬畝。
在現(xiàn)有基本農(nóng)田的基礎上，重點調(diào)出平原地區(qū)百萬畝造林工程范圍內(nèi)、地下水嚴重超采地區(qū)和土地利用變更調(diào)查中的非耕地，優(yōu)先調(diào)入國家下達的城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務地塊、高標準基本農(nóng)田地塊和優(yōu)質(zhì)現(xiàn)狀耕地。在150萬畝基本農(nóng)田的基礎上，將變更調(diào)查現(xiàn)狀為耕地的16萬畝優(yōu)質(zhì)鮮果園一并納入耕地保有量考核范圍，形成我市的耕地和基本農(nóng)田保護范圍。
?。ㄈ├^續(xù)推進生態(tài)環(huán)境建設。
《規(guī)劃》確定到2020年，完成38萬畝平原綠化任務，全市森林覆蓋率達到44％，平原地區(qū)森林覆蓋率達到30%以上。
四、土地資源整合利用的主要內(nèi)容
?。ㄒ唬┱{(diào)整優(yōu)化國土空間開發(fā)格局
在京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的城鎮(zhèn)空間格局下，結(jié)合北京城市副中心建設，以及我市城市總體規(guī)劃修編工作，《規(guī)劃》確定了我市“一主、一副、兩軸、多點”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。在此基礎上，以“多規(guī)合一”為手段，在堅持土地利用總格局基本穩(wěn)定的前提下，對《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》提出的全市“一屏、三環(huán)、五水、九楔”和基本農(nóng)田“新九田”空間布局進行調(diào)整，構(gòu)建更加和諧宜居的生態(tài)空間格局。
?。ǘ嵤┙ㄔO用地減量發(fā)展戰(zhàn)略
根據(jù)國土資源部關于加強建設用地總量和強度“雙控”的要求，《規(guī)劃》提出通過實施“雙控”行動，結(jié)合規(guī)劃空間管制和打擊違法違規(guī)用地行為，多措并舉，堅決守住建設用地規(guī)模底線，倒逼土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級。
推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴格控制新增建設用地?！兑?guī)劃》從新增建設用地供應產(chǎn)業(yè)類型、供應結(jié)構(gòu)、空間布局等方面進行了統(tǒng)籌安排，以提升優(yōu)化首都核心功能，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。
著力騰退、盤活存量低效建設用地?！兑?guī)劃》明確了結(jié)合我市疏解非首都功能工作，著力騰退四類非首都功能用地；結(jié)合《北京市“十三五”時期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃》、《北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設三年行動計劃（2015-2017年）》，明確以集體建設用地特別是宅基地和集體產(chǎn)業(yè)用地減量為重點，推進城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、綠化隔離地區(qū)建設用地減量；根據(jù)《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)[2014]119號）文件精神，提出積極盤活存量低效建設用地，穩(wěn)妥推進大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。
?。ㄈ┩七M耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護
《規(guī)劃》突出強調(diào)了耕地的生態(tài)功能，根據(jù)我市耕地保護實際情況，《規(guī)劃》與《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》進行了緊密銜接，提出了推進耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護。突出強調(diào)了實施耕作層剝離再利用制度，以推進耕地質(zhì)量建設；提出了適時開展耕地輪作休耕試點，以強化耕地生態(tài)功能。
?。ㄋ模┘訌娋G色空間體系建設
《規(guī)劃》根據(jù)我市各區(qū)的資源環(huán)境稟賦和區(qū)位條件，針對性的提出了各區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設重點和目標，并從平原地區(qū)、山區(qū)、京津冀生態(tài)屏障區(qū)域等不同尺度提出了具體的規(guī)劃目標和實施措施。到2020年，第一道綠化隔離地區(qū)騰退空間全部用于綠化，第二道綠化隔離地區(qū)拆遷騰退增加綠化面積12萬畝。平原地區(qū)完成38萬畝平原綠化任務，森林覆蓋率達到30％以上。山區(qū)通過實施20萬畝宜林荒山綠化、100萬畝低質(zhì)生態(tài)公益林升級改造、100萬畝封山育林，全面完成全市宜林荒山綠化工作。共同建設京津冀區(qū)域生態(tài)屏障。啟動實施密云水庫上游張承兩市五縣600平方公里生態(tài)清潔小流域治理工程，加快實施50萬畝京冀生態(tài)水源林工程，在張承地區(qū)實施10萬畝農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和壩上地區(qū)退化林分改造試點工程，筑牢北部張承生態(tài)功能區(qū)生態(tài)屏障。
五、保障措施
為保障《規(guī)劃》貫徹實施，《規(guī)劃》在“實施建設用地減量發(fā)展戰(zhàn)略”、“推進耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)‘三位一體’保護”、“加強綠色空間體系建設”三章中分別單列了相關保障政策措施章節(jié)。
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃實施政策機制
為落實建設用地減量發(fā)展戰(zhàn)略，《規(guī)劃》提出了將“建新”和“拆舊”指標相掛鉤、編制實施單元規(guī)劃、統(tǒng)籌城市開發(fā)邊界內(nèi)外建新拆舊工作、盤活存量工業(yè)用地等政策措施，并提出在規(guī)劃實施期內(nèi)探索“先供先攤”機制，實現(xiàn)建設用地減量。
（二）健全完善耕地保護政策機制
《規(guī)劃》從強化基層政府主體責任和完善耕地保護約束激勵機制方面提出了我市耕地保護工作的保障措施。并重點結(jié)合《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》，提出積極爭取區(qū)域統(tǒng)籌耕地占補平衡新機制，進一步完善我市的耕地保護工作政策機制。
（三）建立健全生態(tài)用地保護政策機制
根據(jù)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》精神，結(jié)合我市生態(tài)紅線劃定工作，《規(guī)劃》從加強生態(tài)紅線管控、嚴格生態(tài)保護責任考核、完善生態(tài)保護經(jīng)濟補償機制三個方面提出了生態(tài)用地保護的保障政策，為加強空間綠色體系建設創(chuàng)造了良好的條件。
