土地是財(cái)富之母、農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。土地制度是一個(gè)國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。2018年是我國農(nóng)村改革40周年，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年。站在新的時(shí)代起點(diǎn)上，系統(tǒng)梳理我國農(nóng)村土地制度的變革歷程，深刻把握習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的論述，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，十分必要，也十分重要。
一、中國土地制度歷史變遷與國際比較
適應(yīng)資源稟賦條件、歷史文化背景和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，古今中外世界各國形成了各具特色、形式多樣的土地制度。站在全球的視角，用歷史的眼光，審視各種典型的土地制度安排，有助于科學(xué)、系統(tǒng)、全面地認(rèn)識中國土地制度。
(一)中國土地制度演進(jìn)中的典型形態(tài)。從古到今，中國土地制度大致經(jīng)歷了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多種典型形態(tài)。可以說，一部土地制度的變遷史，就是一部朝代更替史，更是一部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展史。
一是共有制。研究表明，中國有史料可以佐證的土地制度發(fā)端于商朝的村落共有制。這一時(shí)期，人類由游牧轉(zhuǎn)為農(nóng)耕，定居于村落，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是刀耕火種，生產(chǎn)力低下。在這樣的條件下，土地由組成村落的氏族合村共有，氏族成員共同耕種，作物收獲后共同分享。這種制度適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和氏族社會特點(diǎn)，有利于氏族成員共同生產(chǎn)生存。
二是井田制。這種制度大致出現(xiàn)在西周到春秋戰(zhàn)國時(shí)期。當(dāng)時(shí)“普天之下，莫非王土”，周王分封土地給貴族，貴族將土地分配給庶民使用。庶民以共耕公田為前提條件而獲得私田，且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那時(shí)的耕地，總體十分規(guī)整，成方塊狀，如同“井”字，故稱井田制(一“井”分為9個(gè)方塊，周圍的8塊田由8戶耕種，中間是公田)。井田制在當(dāng)時(shí)的社會形態(tài)下，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定社會秩序發(fā)揮了重要作用。
三是私有制。這是我國歷史上持續(xù)時(shí)間最長的土地制度，始于商鞅“廢井田、開阡陌”，從戰(zhàn)國末年一直延續(xù)到新中國成立。在這種制度下，土地歸封建地主階級所有，農(nóng)民租用地主的土地并繳納地租、承擔(dān)徭役。這種制度廢除了奴隸制生產(chǎn)關(guān)系，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)興起，促進(jìn)了封建經(jīng)濟(jì)的繁榮;但也不可避免地造成了土地過度兼并，土地愈來愈集中到少數(shù)地主手中，造成生產(chǎn)資料分配極度不均。尤其在災(zāi)年，農(nóng)民不得不變賣自己的土地甚至流離失所。土地兼并和大量流民出現(xiàn)往往是一個(gè)朝代后期的突出表現(xiàn)之一，“富者田連阡陌，貧者亡立錐之地”，成為封建王朝興衰更替的重要根源。
四是均田制。這是封建王朝在特定時(shí)期采取的一種折沖安排，以緩解地主階級和農(nóng)民之間的土地矛盾。國家將無主的土地和荒地分給農(nóng)民使用，以保障穩(wěn)定的賦役來源。這種制度起始于北魏，北齊、隋、唐等時(shí)期都曾實(shí)行過，太平天國的天朝田畝制度、辛亥革命的平均地權(quán)，也都受其影響。均田制有利于恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鞏固封建統(tǒng)治，但并未真正觸及地主階級的核心利益，難以根本改變土地分配極度不均衡的現(xiàn)象。
五是公有制。公有制的思想古已有之。新中國成立后，我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)行土改，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。隨著社會主義改造的完成，我國實(shí)行社會主義公有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、集體經(jīng)營，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件、推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)以及增加工業(yè)化發(fā)展原始積累發(fā)揮了積極作用。改革開放后，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，在堅(jiān)持土地集體所有的公有制形式的基礎(chǔ)上，建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，革除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大呼隆”和分配上吃“大鍋飯”的弊端，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，為解決人民溫飽和國家快速發(fā)展提供了有力支撐。
總的來說，中國歷史上出現(xiàn)的土地制度典型形態(tài)，適應(yīng)了特定歷史條件下生產(chǎn)力發(fā)展要求，反映了中華民族幾千年社會運(yùn)動及其發(fā)展變化的客觀規(guī)律，為我們從歷史的視角認(rèn)識過去的土地制度、理解現(xiàn)有的土地制度、完善未來的土地制度提供了很好的借鑒。
(二)國外主要的土地制度及特點(diǎn)。按照歷史沿革、政治體制、文化發(fā)展、人地關(guān)系等因素，國外的土地制度大致可以分為傳統(tǒng)歐洲國家、新大陸國家、東亞國家、轉(zhuǎn)型國家四種類型。
一是傳統(tǒng)歐洲國家。這些國家人地比例適中，土地制度受封建制度影響較深，表現(xiàn)出較強(qiáng)的歷史延續(xù)性，主要以土地私有制為主。例如，英國的土地制度是從封建土地分封發(fā)展起來的，國王是土地的唯一和最終所有者。1925年以來，英國實(shí)行土地保有制，確立了以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度，并賦予土地使用權(quán)準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)，支持自營農(nóng)場發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。以使用權(quán)為基礎(chǔ)的租地農(nóng)場規(guī)模有的達(dá)上千英畝，而大多數(shù)是經(jīng)營規(guī)模在十幾英畝到幾十英畝的家庭自營小農(nóng)場。根據(jù)英國學(xué)者彼特·鮑登的估算，一個(gè)農(nóng)戶憑借自己一家的力量最大限度可耕種面積30英畝的農(nóng)場，如果超出這一規(guī)模就必須雇傭勞動力。目前，英國自營或者以自營為主的農(nóng)場已占農(nóng)場總數(shù)的84%，成為最基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位。英國在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，注重土地使用權(quán)的實(shí)際利用效果，并予立法保護(hù)，這對世界上許多國家的土地制度安排都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
二是新大陸國家。這些國家建立于地理大發(fā)現(xiàn)之后，地廣人稀，往往以移民為主，歷史較短，殖民文化影響深，人地矛盾不突出。例如，美國建立了清晰的土地私有產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)場主主要通過墾荒或購買等方式取得土地所有權(quán)。政府對土地使用用途、土地交易等都有嚴(yán)格的規(guī)定，嚴(yán)格防范土地投機(jī)行為，并保留了土地征用權(quán)、土地管理規(guī)劃權(quán)、土地征稅權(quán)等權(quán)利。美國在土地方面健全的法律法規(guī)、完備的政策措施、規(guī)范化的社會管理、發(fā)達(dá)的中介組織、有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具等都值得借鑒。
同為美洲大陸國家的巴西，農(nóng)地經(jīng)營以完全私有制和大莊園為特征。在市場機(jī)制作用下，巴西土地大量向大莊園集中，在一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，由于沒有處理好離地農(nóng)民的就業(yè)及社會保障問題，大量無地貧民涌入城市，形成城市貧民窟，造成貧富分化，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。這對處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的國家是一種警示。
三是東亞國家。這些國家人地矛盾突出，土地兼具生產(chǎn)要素和社會保障雙重功能，土地制度的選擇受歷史與體制因素影響較大。例如，日本在二戰(zhàn)后，通過強(qiáng)制手段從地主手里買取土地，將其廉價(jià)賣給佃農(nóng)，建立了自耕農(nóng)制度;自本世紀(jì)初開始，逐步放寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，鼓勵(lì)其他主體經(jīng)營農(nóng)地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。目前，全國耕地平均經(jīng)營規(guī)模約2公頃。韓國在二戰(zhàn)后，接收了日本官民所占土地，將其分配給本國無地農(nóng)民，建立了自耕農(nóng)經(jīng)營體制;從上世紀(jì)70年代開始，通過法律和政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)土地集中和規(guī)模經(jīng)營。受歷史、人口和資源稟賦影響，日本和韓國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模細(xì)小的問題一直未得到很好解決，但其在小規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，提高組織化程度的做法，值得借鑒。
四是轉(zhuǎn)型國家。這些國家由于政治體制經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)型，農(nóng)地制度也同樣經(jīng)歷了深刻變革，至今還處在不斷調(diào)整和完善的過程中。例如，俄羅斯在上世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體之后，曾通過頒布總統(tǒng)令推進(jìn)土地私有化改革，但大部分土地仍然保留在原集體農(nóng)場和國營農(nóng)場;直到新世紀(jì)，通過頒布新土地法典和農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法，俄羅斯的土地私有權(quán)制度才最終確立，土地由集體農(nóng)莊經(jīng)營轉(zhuǎn)向私有家庭農(nóng)場經(jīng)營。俄羅斯的土地私有化改革，從強(qiáng)制推行到依法實(shí)行，過程曲折，時(shí)間漫長，教訓(xùn)深刻。
(三)中外土地制度變遷的規(guī)律性特征?？v觀古今中外土地制度安排及發(fā)展的歷史，可以總結(jié)出一些共性特征。
一是農(nóng)村土地制度安排始終要與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件相適應(yīng)。任何一種土地制度的確立，都受不同階段的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等多方面條件影響，具有復(fù)雜性、歷史性和階段性?？梢哉f，沒有最好的土地制度，只有最適合的土地制度。農(nóng)村土地制度的發(fā)展與完善是一個(gè)長期的過程，要立足于國家發(fā)展歷史階段，契合國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整變革國家與農(nóng)民的土地關(guān)系，確保土地制度保持生機(jī)活力。
二是農(nóng)村土地制度變革始終要符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。農(nóng)村土地制度變革的根本動力，表面上看是人地矛盾，深層次看還是生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。不論是從共有制向井田制過渡，還是私有制向公有制轉(zhuǎn)變，抑或是從公有公營向公有私營的變革，都體現(xiàn)了生產(chǎn)力發(fā)展對調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步要求。實(shí)踐表明，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度變革，可以激發(fā)農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展;否則，就會對生產(chǎn)力的發(fā)展起到阻礙和破壞作用。
三是農(nóng)村土地制度改革始終要處理好國家、農(nóng)民與土地的關(guān)系。歷史證明，國家、農(nóng)民與土地關(guān)系處理得好，農(nóng)民利益得到維護(hù)，則社會繁榮、百姓安居樂業(yè);反之，可能造成階級矛盾激化，影響社會穩(wěn)定，甚至帶來朝代更替、政權(quán)更迭。我們黨總結(jié)借鑒古今中外農(nóng)村土地制度變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，立足國情農(nóng)情，確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，既防止了土地兼并帶來的各類社會問題，又促進(jìn)了土地資源優(yōu)化配置，為發(fā)展中國家農(nóng)村土地制度改革提供了中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案。
二、改革開放以來中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新實(shí)踐
1978年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策。我們黨全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，支持農(nóng)民的首創(chuàng)精神，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民率先發(fā)起大包干，開啟農(nóng)村改革新紀(jì)元，并以磅礴之勢推向全國，譜寫了波瀾壯闊的歷史詩篇。40年來，我國確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是黨在農(nóng)村政策的基石。從改革歷程看，經(jīng)歷了確立、完善、深化三個(gè)階段。
(一)確立階段(改革開放之初至上世紀(jì)80年代中后期)。這個(gè)時(shí)期，廣大基層干部和農(nóng)民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，走出了一條獨(dú)具中國特色的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新之路。
一是探索“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。1978年，安徽省發(fā)生特大干旱，秋糧無法下種。為了抵御旱災(zāi)，11月24日晚，鳳陽縣梨園公社小崗村18位農(nóng)民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，開始搞大包干。小崗村1979年獲得大豐收，第一次向國家交了公糧，還了貸款。村民興奮地說：“大包干，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的?！痹诜饰骺h山南公社，農(nóng)民則實(shí)行包產(chǎn)到戶，由集體根據(jù)承包任務(wù)的完成情況進(jìn)行分配。四川、貴州、甘肅、廣東等省一些生產(chǎn)發(fā)展較差的社隊(duì)，也開展了包產(chǎn)到戶。
“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”，打破了大鍋飯、大呼隆，解決了出工不出力、種地糊弄人的問題，可謂石破天驚、打破堅(jiān)冰。這種做法在當(dāng)時(shí)也引發(fā)了激烈的爭議，遇到重重阻力。1980年5月31日，鄧小平在一次談話中指出：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟(jì)。我看這種擔(dān)心是不必要的?！?980年9月，中央在北京召開各省市區(qū)黨委第一書記座談會，專題討論加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，并批準(zhǔn)印發(fā)了會議紀(jì)要《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，即著名的中發(fā)〔1980〕75號文件。文件指出“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧窮落后的地區(qū)，長期‘吃糧靠返銷、生產(chǎn)靠貸款、生活靠救濟(jì)’的生產(chǎn)隊(duì)，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定?！睆拇?，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”廣泛推開。
二是確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。對于各地農(nóng)村掀起的家庭承包責(zé)任制高潮，中央在政策上給予了支持。1981年黨的十一屆六中全會充分肯定了聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制。1982年到1986年，中央連續(xù)出臺5個(gè)1號文件，都強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1984年的中央1號文件還明確規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。到1986年年初，全國超過99.6%的農(nóng)戶實(shí)行大包干。至此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度在我國農(nóng)村全面確立。
三是廢除人民公社體制。1958年大躍進(jìn)運(yùn)動時(shí)期，形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社體制。“大”就是規(guī)模大，幾千農(nóng)戶、幾萬人口為一個(gè)公社;“公”就是生產(chǎn)資料公有化程度高，土地、牲畜、農(nóng)具都?xì)w大堆，集體所有、集體使用;“政社合一”就是以鄉(xiāng)為單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)政府合一，實(shí)際上就是人民公社行使管理農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)力。人民公社體制后來調(diào)整為“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即實(shí)行社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級組織形式，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，徹底打破了以生產(chǎn)隊(duì)及生產(chǎn)大隊(duì)為單位的“大鍋飯”體制。1983年，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，廢除了長達(dá)25年的人民公社體制。
(二)完善階段(上世紀(jì)90年代初至新世紀(jì)初)。這一階段，中央強(qiáng)化法律政策保障，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)村基本經(jīng)營制度得以鞏固和完善，主要有四個(gè)特點(diǎn)。
一是土地承包關(guān)系不斷穩(wěn)定。繼5個(gè)中央1號文件之后，中央多次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。1991年黨的十三屆八中全會提出，把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來。1993年《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》進(jìn)一步明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。1997年，中辦國辦《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)〔1997〕16號)指出，在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營的期限。1998年，黨的十五屆三中全會決定指出，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。2008年，黨的十七屆三中全會決定強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包關(guān)系從長期穩(wěn)定到長久不變，凸顯了黨中央堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心。
二是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消。農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度后，農(nóng)民與國家、集體的分配關(guān)系，主要是農(nóng)民以承包地面積作為計(jì)稅面積向國家繳納農(nóng)業(yè)稅，以農(nóng)民人均純收入為依據(jù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村繳納鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。進(jìn)入上世紀(jì)90年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)如同“陰雨天背稻草越背越重”，有的地方甚至出現(xiàn)因負(fù)擔(dān)過重撂荒土地的情況。新世紀(jì)以來，中央推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，征收了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺，結(jié)束了種田繳納皇糧國稅的歷史，每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1335億元。免除農(nóng)業(yè)稅，實(shí)際上免的是土地稅，這是農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展。與此同時(shí)，國家實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，補(bǔ)貼額度與承包地面積掛鉤，過去一些賬外地以及后來開墾的“黑地”逐漸浮出水面。這次確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作反映，實(shí)測面積比賬面面積多了約20%。
三是土地流轉(zhuǎn)逐步發(fā)展。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初，政策是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的。直到1984年，中央1號文件才提出，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中;社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或者少包土地的，可以自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。1993年，黨的十四屆三中全會指出，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。1998年，黨的十五屆三中全會明確，農(nóng)戶承包地使用權(quán)可以自愿、有償流轉(zhuǎn)。2003年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2011年底，土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包總面積的17.8%。
四是土地承包步入依法管理軌道。1993年憲法修正案指出，農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，對土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、保護(hù)、流轉(zhuǎn)，以及發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)等作出了全面規(guī)定。2007年頒布的《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，明確承包農(nóng)戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利。2009年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛進(jìn)行調(diào)解和仲裁作出規(guī)定。目前，我國已建立了比較健全的農(nóng)村土地承包法律法規(guī)體系。
(三)深化階段(黨的十八大至今)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，將全面深化改革擺上突出位置，對深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”。
一是建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶家庭擁有承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。2013年7月，習(xí)近平總書記在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時(shí)指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系;在2013年的中央農(nóng)村工作會議上指出，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。黨的十八屆五中全會明確要求，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。2016年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對“三權(quán)分置”作出系統(tǒng)全面的制度安排。實(shí)行“三權(quán)分置”，堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，為促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營奠定了制度基礎(chǔ)，使我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。
二是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。長期以來，一些地方存在承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益依法保障程度低。為把農(nóng)戶承包地搞準(zhǔn)、搞清、搞實(shí)，黨的十八大以后，中央對確權(quán)登記頒證工作作出了一系列決策部署。2013年習(xí)近平總書記指出，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。2014年中央明確提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至2018年6月底，31個(gè)省(區(qū)、市)均開展了承包地確權(quán)工作，確權(quán)面積13.9億畝，超過二輪家庭承包地(賬面)面積;17個(gè)省份已向黨中央、國務(wù)院提交基本完成報(bào)告，其余省份也已進(jìn)入確權(quán)收尾階段。
三是發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2013年，黨的十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)，要求積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營;并強(qiáng)調(diào)要合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，現(xiàn)階段對土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。2017年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，發(fā)揮政策對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的引導(dǎo)作用。目前，土地流轉(zhuǎn)、入股、合作以及生產(chǎn)托管等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展，家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃興起。截至2017年底，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過300萬家，新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到1400萬人，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營占比達(dá)到40%。
四是明確第二輪土地承包到期后再延長三十年。習(xí)近平總書記在黨的十九大上宣布，第二輪土地承包到期后再延長三十年。會場內(nèi)，代表們的掌聲經(jīng)久不息;會場外，廣大農(nóng)民心花怒放，奔走相告。從實(shí)行第一輪土地承包算起，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定75年，這意味著今后土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不會改變，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不會改變。包括農(nóng)戶承包的土地(地塊)總體上穩(wěn)定不變。無論是擁有承包地的農(nóng)戶還是流入承包地的新型經(jīng)營主體，都有了穩(wěn)定的預(yù)期，有利于促進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。新一輪承包期再延長30年，時(shí)間上大體是在2050年前后，與第二個(gè)百年戰(zhàn)略構(gòu)想在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上高度契合，既穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，也為屆時(shí)完善政策預(yù)留了空間，是一個(gè)充滿政治智慧的制度安排。
五是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià);縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制;保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。2014年，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，2015年，在全國33個(gè)縣(市、區(qū))開展試點(diǎn);2017年，將試點(diǎn)延期1年。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已形成相對成熟的規(guī)則體系，農(nóng)村宅基地制度改革在健全宅基地權(quán)益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，農(nóng)村土地征收制度改革在完善被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制等方面取得積極進(jìn)展。
六是建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度。經(jīng)黨中央、國務(wù)院審議通過，2014年11月，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、原國家林業(yè)局印發(fā)《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，要求試點(diǎn)地區(qū)在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能等三方面進(jìn)行積極探索。2015年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，確定在全國29個(gè)縣(市、區(qū))開展試點(diǎn)。這項(xiàng)改革試點(diǎn)的核心是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能。到2017年12月底，全部試點(diǎn)工作已經(jīng)如期完成，達(dá)到了預(yù)期的試點(diǎn)效果，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。2014年12月，國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。隨著農(nóng)村土地使用權(quán)特別是承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益增多，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場逐步發(fā)展。目前，21個(gè)省份出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件，全國共有1239個(gè)縣(市、區(qū))、18731個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心?？傮w上看，逐步構(gòu)建起了符合農(nóng)村實(shí)際和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易特點(diǎn)的制度框架。
我國農(nóng)村實(shí)行的集體土地家庭承包經(jīng)營制度，是在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過長期探索逐步確立的，展現(xiàn)出廣泛適應(yīng)性和巨大包容性。這40年走下來，我們見證乃至參與了一系列重大事件、重大改革，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，值得總結(jié)、發(fā)揚(yáng)和繼承。
一是始終堅(jiān)持尊重農(nóng)民主體地位和首創(chuàng)精神?？v觀40年農(nóng)村土地制度變革，歷次重大創(chuàng)新都是從人民利益出發(fā)，順應(yīng)民心民意，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。改革之初搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，就是尊重農(nóng)民群眾自己的選擇?，F(xiàn)階段，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，也是順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿。
二是始終堅(jiān)持處理好穩(wěn)定與放活的關(guān)系。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，注重把握好變與不變的關(guān)系。堅(jiān)持以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，從第一輪土地承包期限15年，到第二輪土地承包期限30年，再到黨的十九大提出第二輪土地承包到期后再延長30年，始終強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。與此同時(shí)，積極探索放活的有效路徑，實(shí)行承包地“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。正是這種穩(wěn)中求變、以活促穩(wěn)的改革舉措，使得我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出持久的生命力。
三是始終堅(jiān)持市場化改革方向。土地是資源，也是要素。在農(nóng)村土地制度改革過程中，始終堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，提高土地利用效率。以市場導(dǎo)向配置土地資源，引導(dǎo)土地向種田能手和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營;同時(shí)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)，完善農(nóng)村土地法律政策，促進(jìn)土地資源保護(hù)有效、流動有序。通過市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”各司其職、優(yōu)勢互補(bǔ)，激發(fā)市場活力。
四是始終堅(jiān)持漸進(jìn)性改革方式。我國農(nóng)村土地制度改革始終堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，由點(diǎn)及面、審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。設(shè)立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和退出、承包地確權(quán)登記頒證、承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革以及土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，起到了“摸著石頭過河”的作用，趟出了有效的改革路徑?？梢哉f，農(nóng)村土地制度的每一項(xiàng)改革舉措，都采取了先試點(diǎn)試驗(yàn)、再逐步推廣、最終全面鋪開的做法，確保不翻燒餅、不走彎路，使改革平穩(wěn)有序持續(xù)推進(jìn)。
五是始終堅(jiān)持因地制宜。我國幅員遼闊，天南地北，民族眾多，各地資源稟賦、生產(chǎn)力發(fā)展水平差異較大。深化農(nóng)村土地制度改革，始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、分類施策，做到對癥下藥、量體裁衣。鼓勵(lì)各地立足資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位，在中央的總體部署下，開展符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，不搞一刀切，不搞齊步走。
三、新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的要求和方向
當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村正經(jīng)歷著廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會從封閉向開放轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)關(guān)系從分割向融合轉(zhuǎn)化，每年有超過1000萬農(nóng)村居民市民化、1000萬農(nóng)村人口脫貧，農(nóng)村正在消除貧困、全面奔向小康，可謂千年未有之變局。土地制度作為農(nóng)村最基本的制度，必須適應(yīng)新的形勢變化進(jìn)行改革和完善，這是新時(shí)代賦予的新使命。為此，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢、理清思路，把握好新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的方向。
(一)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述。習(xí)近平總書記一直高度重視農(nóng)村土地問題，對深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重要論述，回答了為什么要改革、怎么樣改革等重大問題，為新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革指明了方向。
第一，關(guān)于改革的主線。習(xí)近平總書記指出，我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系?？倳洀?qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年，這是保持土地承包關(guān)系長久不變的重大舉措;要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán);農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動;農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題?？倳浀纳羁陶撌?，從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的工作主線。
第二，關(guān)于改革的目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出，要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村要素市場化配置機(jī)制?？倳洀?qiáng)調(diào)，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式;完善承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán);加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行;探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?？倳浀纳羁陶撌?，闡明了現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的主要目標(biāo)。
第三，關(guān)于改革的重點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，決不能動搖。這不是一句空口號，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求，就是要堅(jiān)持集體所有，堅(jiān)持家庭承包，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”;集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本?？倳洀?qiáng)調(diào)，要以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、現(xiàn)有土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，推動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力?？倳浀纳羁陶撌?，從辯證的角度科學(xué)把握了農(nóng)村土地制度的變與不變，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。
第四，關(guān)于改革的路徑。習(xí)近平總書記指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?？倳洀?qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向?！按髧∞r(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情，要處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模宜大則大、宜小則小;要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)?？倳浀纳羁陶撌?，立足實(shí)際、尊重規(guī)律，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑。
第五，關(guān)于改革的底線。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。農(nóng)村改革不論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了，決不能犯顛覆性錯(cuò)誤。總書記的深刻論述，確立了穩(wěn)中求進(jìn)、健康有序的基調(diào)，進(jìn)一步明確了新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線原則。
(二)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革的形勢要求。進(jìn)入新時(shí)代，我國國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻變化，客觀上對農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。
第一，國際化市場化加快推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置。今天的中國農(nóng)業(yè)，已經(jīng)深度融入世界農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系當(dāng)中。我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額自2014年起穩(wěn)居世界第二，2017年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額超過2000億美元，同比增長9.1%。日益加深的國際化市場化，對深化農(nóng)村土地制度改革帶來了深刻影響。一方面，土地資源高效利用的要求更加迫切。我國有2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，戶均耕地面積只有7畝多，僅相當(dāng)于歐盟的1/40、美國的1/400，缺乏國際競爭力，部分進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品到岸稅后價(jià)格低于國內(nèi)價(jià)格，有的品質(zhì)還優(yōu)于國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品。這就需要通過深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力。另一方面，土地資源的配置空間得到拓展。2017年我國進(jìn)口的大豆、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品，按目前國內(nèi)單產(chǎn)水平計(jì)算，相當(dāng)于8億多畝的播種面積。這既滿足了國內(nèi)日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求，也在一定程度上利用了國際耕地資源，減輕了國內(nèi)土地資源壓力，可以使有限的土地資源更多地配置到具有比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加了土地制度改革的空間和余地。
第二，工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力分工分業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，迫切要求進(jìn)一步加大對農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)。近年來，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城。2017年，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口達(dá)2.87億，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了42.35%。預(yù)計(jì)2035年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、人地分離的現(xiàn)象將十分普遍，這對保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益提出了更高要求。一方面，要保護(hù)進(jìn)城務(wù)工者的土地權(quán)益。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)定居，是一個(gè)長期過程，他們對事關(guān)切身利益的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地權(quán)益更加關(guān)注。這就要求在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，要維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的合法土地權(quán)益，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，使他們能安心在城鎮(zhèn)工作生活，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。另一方面，要保護(hù)在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的土地權(quán)益。我國國情農(nóng)情決定了，小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將在一定時(shí)期內(nèi)長期共存。小農(nóng)戶大多是自己經(jīng)營承包地，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大多是租賃農(nóng)戶承包地經(jīng)營。既要保護(hù)好農(nóng)戶的承包權(quán)，也要平等保護(hù)好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，才能為解決“誰來種地”的問題奠定制度基礎(chǔ)。
第三，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步強(qiáng)化土地制度供給。黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。土地是農(nóng)村最大的財(cái)富，土地制度改革與農(nóng)民生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等緊密相連，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在土地制度改革過程中：一方面，要加快盤活農(nóng)村土地資源要素，無論是加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治、建設(shè)美麗家園、改善農(nóng)民生活條件，還是發(fā)展鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)、搞休閑農(nóng)業(yè)、民宿和鄉(xiāng)村旅游，都需要通過推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”等土地制度改革，激活土地要素活力。同時(shí)又要守住底線，不能搞“大棚房”，不能變相搞耕地非農(nóng)化。另一方面，要推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換，在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革過程中，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出讓收入使用制度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，改變長期以來農(nóng)村土地出讓收益“取之于農(nóng)、用之于城”的狀況，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，更多地用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
(三)牢牢把握農(nóng)村土地制度改革的總體方向。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村土地制度改革，要以習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述為指導(dǎo)，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，完善農(nóng)村土地制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，保障農(nóng)民土地權(quán)益，激活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)資源。
一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)保護(hù)、變更和交易的前提。承包地、宅基地等農(nóng)村土地，存在著集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和使用者等多元主體，利益關(guān)系復(fù)雜，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須明確產(chǎn)權(quán)歸屬，確保產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰。如在承包地“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)作為自物權(quán)，具有本源性，是派生承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ);承包權(quán)作為他物權(quán)，是一種排他性的身份資格權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行;經(jīng)營權(quán)派生于承包經(jīng)營權(quán)，依流轉(zhuǎn)合同而取得，具有社會性和開放性。處理好各個(gè)權(quán)利主體與土地的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是界定各個(gè)權(quán)利主體的權(quán)利邊界，明確所享有的權(quán)利范圍，以維護(hù)各方合法權(quán)益。要加快建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，明確集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、使用者等主體之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
二是農(nóng)地權(quán)能完整化。權(quán)能是權(quán)利的內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。讓農(nóng)民享有政策法律賦予的完整土地權(quán)能，是農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)類型較多，權(quán)能尚不完善，新的權(quán)能形態(tài)隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展又在不斷產(chǎn)生。如國家賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能，這體現(xiàn)了承包農(nóng)戶的基本權(quán)益。但也要看到，承包權(quán)的繼承、退出權(quán)能，經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保等權(quán)能尚未在法律層面予以明確;集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓(轉(zhuǎn)讓)、入股，以及與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)等權(quán)能仍在試點(diǎn)中探索。因此，要繼續(xù)深化相關(guān)試點(diǎn)，進(jìn)一步探索賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)能。
三是流轉(zhuǎn)交易市場化。土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的必然要求。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，要在堅(jiān)持集體所有、家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，促進(jìn)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)。特別是集體建設(shè)用地，要建立健全城鄉(xiāng)要素市場化配置機(jī)制，真正做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)，健全完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度，支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場交易，讓土地在流動中實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值，增加農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收益。
四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等化。有恒產(chǎn)者有恒心。有效保障和實(shí)現(xiàn)各類主體的土地權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要建立健全以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為著重點(diǎn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，在依法維護(hù)集體和農(nóng)戶土地物權(quán)基礎(chǔ)上，平等保護(hù)多元化土地使用者的各項(xiàng)合法權(quán)利，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。
五是農(nóng)地管理法制化。要加強(qiáng)改革與立法的銜接，對于目前看不透、吃不準(zhǔn)的，可以采取局部試點(diǎn)的方式，同時(shí)得到法律授權(quán)，按照法定程序進(jìn)行。要適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程，加快將一些成熟的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、基層做法和改革成果上升為法律安排。當(dāng)前，重點(diǎn)是《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)的修訂完善?！掇r(nóng)村土地承包法》的修訂，要將承包地“三權(quán)分置”、第二輪土地承包到期后再延長三十年、賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能等作為修法重點(diǎn)?！锻恋毓芾矸ā返男抻?，將對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意見。此外，還要加快推動完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)的修改都要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，依法加強(qiáng)耕地保護(hù)，防止耕地被違規(guī)占用。
四、深入研究農(nóng)村土地制度改革的重大問題
當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革站在新的歷史起點(diǎn)上，任務(wù)艱巨而繁重。有的改革已全面推開，制度績效初步顯現(xiàn)，需要上升為國家法律法規(guī);有的改革仍在試點(diǎn)，需要進(jìn)行總結(jié)完善，形成可復(fù)制可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn);有的改革尚未破題，需要加強(qiáng)研究、探索試驗(yàn)，找到可行的改革路徑和方案。下一步，要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述，堅(jiān)守底線，推進(jìn)改革擴(kuò)面、提速、集成，加強(qiáng)制度創(chuàng)新和制度供給，讓農(nóng)村資源要素活化起來，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大動力。需要認(rèn)真研究八個(gè)問題。
(一)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。鞏固和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，這是農(nóng)村政策的基石，動搖不得。總的看，當(dāng)前農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定。截至2017年底，全國2.27億農(nóng)戶以家庭承包方式承包了13.85億畝集體耕地(當(dāng)年賬面計(jì)稅面積)，其中40%左右由村級集體發(fā)包，60%左右由村民小組發(fā)包。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。在“統(tǒng)”的層面，實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，但未能找到清晰的功能定位和有效的運(yùn)轉(zhuǎn)形式，一些地方甚至出現(xiàn)集體所有“虛置”的情形。在“分”的層面，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，承包農(nóng)戶與承包地發(fā)生分離，一些地方人地矛盾比較突出。比如，有些農(nóng)戶在二輪承包時(shí)因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重或長期進(jìn)城打工而放棄承包地，他們當(dāng)中有少部分農(nóng)民因年紀(jì)較大無法在城市落腳而返鄉(xiāng)要地耕種養(yǎng)老。如何滿足他們的訴求是一個(gè)值得關(guān)注的問題。一方面，要從“地里”想辦法。總體上要保持承包地基本穩(wěn)定，堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，尊重農(nóng)民意愿，在政府的指導(dǎo)下通過村集體民主協(xié)商解決。另一方面，要在“地外”做文章。不能完全依靠無限細(xì)分、均分有限的土地資源解決土地問題，要通過多渠道促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、完善社會保障制度等方式，統(tǒng)籌解決無地農(nóng)戶問題。
2018年中央1號文件提出要落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策?？梢钥紤]選擇較早到期的若干縣級單位，先行先試，開展再延包三十年的工作，探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國面上制定二輪延包具體辦法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
(二)落實(shí)承包地“三權(quán)分置”制度。實(shí)行承包地“三權(quán)分置”，是現(xiàn)階段解決保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)與促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)這一矛盾的治本之道。截至2017年底，全部或部分流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶超過7000萬戶，面積達(dá)到5.12億畝，占家庭承包地總面積的37%?！叭龣?quán)分置”作為農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，在理論層面和實(shí)踐層面還需要進(jìn)一步完善。一是厘清權(quán)利主體的權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系。健全“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。二是完善所有權(quán)承包權(quán)權(quán)能內(nèi)容。依法維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利，健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制。維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等權(quán)利。探索建立土地承包權(quán)依法、自愿、有償退出制度。三是平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)。依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利。允許經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
(三)處理好規(guī)模經(jīng)營與小農(nóng)戶發(fā)展關(guān)系。發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路。但也要看到，當(dāng)前和今后很長一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍將是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式。必須正確處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系。一方面，要大力發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。支持各類服務(wù)組織開展土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務(wù)，把分散的土地經(jīng)營主體聯(lián)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的溢出效應(yīng)。另一方面，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，讓小農(nóng)戶共享改革發(fā)展成果。完善小農(nóng)戶扶持政策，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)向現(xiàn)代小農(nóng)轉(zhuǎn)變。把對新型經(jīng)營主體的政策扶持力度與其帶動小農(nóng)戶數(shù)量掛鉤，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。
(四)推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。為了緩解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域因缺乏有效抵押物導(dǎo)致的貸款難貸款貴問題，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)的資金來源，自2016年起開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。截至2018年6月末，全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額已達(dá)390億元。另外，在試點(diǎn)地區(qū)中，有217個(gè)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，交易金額合計(jì)348億元，其中主要是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
從試點(diǎn)情況看，有兩個(gè)問題值得關(guān)注，一是配套措施不健全。有的地方因存在權(quán)屬不清等歷史問題，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度尚不健全，制約了農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)，影響其抵押融資權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度。二是土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估難。為了解決這個(gè)問題，有的試點(diǎn)地區(qū)探索根據(jù)區(qū)域地理?xiàng)l件、耕作習(xí)慣、物價(jià)因素、農(nóng)作物生產(chǎn)成本、經(jīng)濟(jì)效益等差異性，制定承包土地經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用成本法、收益法、市場價(jià)格法等開展抵押物價(jià)值評估，這方面的經(jīng)驗(yàn)還需要總結(jié)提煉。下一步，要結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律法規(guī)的修訂，抓緊研究在全國推廣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的方案。
(五)強(qiáng)化耕地保護(hù)制度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)耕地要像保護(hù)大熊貓那樣來做。”近年來，我國耕地總面積一直穩(wěn)定在20.3億畝左右(第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù))。但耕地負(fù)載逐年加大。從數(shù)量看，全國新增建設(shè)用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補(bǔ)平衡，但2010年至2017年耕地凈減少780多萬畝。從質(zhì)量看，不少地方耕地退化、污染嚴(yán)重，一些地方占好地、補(bǔ)壞地，占水地、補(bǔ)旱地，2016年全國優(yōu)高等耕地面積僅占29.5%。
要繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升。一是建立健全耕地保護(hù)制度。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，完成永久基本農(nóng)田控制線劃定工作。建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。加強(qiáng)耕地利用監(jiān)管，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁工商資本和城里人下鄉(xiāng)違規(guī)占用耕地建設(shè)或變相建設(shè)“大棚房”，搞商業(yè)性開發(fā)經(jīng)營住房。嚴(yán)格土地用途管制，禁止改變農(nóng)村土地用途、損毀破壞耕地、下鄉(xiāng)圈地套取補(bǔ)貼等違法違規(guī)行為。二是構(gòu)建耕地質(zhì)量穩(wěn)定提升的長效機(jī)制。大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，重點(diǎn)推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)、主要農(nóng)作物優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)以及東北黑土區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域耕地質(zhì)量建設(shè)。三是建立健全耕地修復(fù)制度。健全輪作休耕制度，擴(kuò)大輪作休耕制度試點(diǎn)，降低耕地開發(fā)利用強(qiáng)度。落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立耕地污染治理機(jī)制，促進(jìn)耕地地力修復(fù)。四是實(shí)行補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌政策。建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，包括優(yōu)先用于農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)。下一步需要加強(qiáng)督促檢查，及時(shí)研究解決工作中可能出現(xiàn)的問題，確保政策順利實(shí)施。
(六)改革農(nóng)村土地征收制度。我國每年都有一部分耕地被征用?，F(xiàn)行征地制度存在著征地范圍過大、征地程序不規(guī)范、土地增值收益分配不平衡、被征地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制不完善等問題，迫切需要改革完善。為此，國家從2015年起開展了征地制度改革試點(diǎn)。深化征地制度改革，要總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面入手：一是縮小征地范圍。通過完善法律法規(guī)，進(jìn)一步明確依法征地范圍，重點(diǎn)保障政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的成片開發(fā)建設(shè)用地需要。二是完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制。改革土地征收補(bǔ)償方式，提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，完善對被征地農(nóng)民的社會保障制度，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)，鼓勵(lì)探索“留地安置”“留物業(yè)經(jīng)營”等多種方式，保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。三是維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。規(guī)范征地程序，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，健全矛盾糾紛化解機(jī)制。
(七)建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場。據(jù)自然資源部推算，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約為4200萬畝，占集體建設(shè)用地總量的13.3%。還有數(shù)量不小的非經(jīng)營性建設(shè)用地。自開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)以來，截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元。這項(xiàng)改革將在修改相關(guān)法律基礎(chǔ)上推開。
下一步要總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善法律法規(guī)，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。一是加快集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證。加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)入市主體。二是建立土地增值收益分配機(jī)制。兼顧國家、集體和個(gè)人利益，收益要向集體和農(nóng)民傾斜，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配和管理，實(shí)現(xiàn)集體成員的收益共享。完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，調(diào)節(jié)金收益要按照“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，主要用于鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅(jiān)。三是賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民集體、建設(shè)用地使用權(quán)人抵押權(quán)，研究抵押貸款辦法，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。四是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施。明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，維護(hù)土地管理秩序。
(八)穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革。目前，我國形成了獨(dú)具特色的農(nóng)村宅基地制度，即：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這一制度安排對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。隨著農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，實(shí)踐中面臨許多新情況新問題，突出表現(xiàn)：一個(gè)是“亂”，一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房禁而不止;一個(gè)是“死”，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機(jī)制缺失，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)。
深化農(nóng)村宅基地制度改革，重點(diǎn)是處理好穩(wěn)定和放活的關(guān)系。一是明確底線。不得違規(guī)違法買賣宅基地，不允許城里人到農(nóng)村購買宅基地建住房，嚴(yán)格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。二是擴(kuò)權(quán)賦能。加快房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。研究賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能。三是穩(wěn)妥試點(diǎn)。要系統(tǒng)總結(jié)現(xiàn)有宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、豐富試點(diǎn)內(nèi)容，鼓勵(lì)各地以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體開展探索，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等先行先試，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法。
(本文是中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦?2018年12月4日在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會上的報(bào)告)
